Suspensão do Crédito Tributário: causas litigiosas

Conceitos Iniciais

Este artigo se destina a demonstrar o que é a suspensão do crédito tributário e expor as causas litigiosas dessa suspensão. Como a suspensão se refere ao crédito tributário, já formalizado pelo lançamento, é necessário recapitular o caminho do crédito tributário.

A lei tributária prevê uma hipótese de incidência, que, ao ocorrer no mundo real, configura a consunção – a perfeita adequação do fato com a hipótese descrita em lei. Dessa forma, surge a obrigação tributária. A obrigação é necessária, mas não suficiente para assegurar a existência do crédito tributário. A partir desse ponto, é fundamental um procedimento para formalizar a existência desta relação jurídico-tributária.

Esse procedimento administrativo é o lançamento. Esse procedimento elenca algumas atividades integradas, a saber: verifica a ocorrência do fato gerador; determina a matéria tributável; identifica o sujeito passivo; calcula o montante do tributo devido e, se for o caso, propõe a aplicação da penalidade cabível.

A partir deste ponto o lançamento realiza dois efeitos simultâneos: ele declara a existência da obrigação tributária e concomitantemente constitui o crédito tributário. Depois da notificação ao devedor, o crédito considera-se definitivamente constituído. Mas ele ainda pode ser modificado por impugnação do sujeito passivo, recurso de ofício ou iniciativa de ofício da autoridade administrativa.

Em hipóteses trazidas por interesse do sujeito passivo, o crédito pode ser objeto de reexame. Durante este processo de reexame, ocorre a suspensão da exigibilidade do crédito tributário – o crédito ainda existe, mas está pendente de uma análise da autoridade administrativa ou judicial. E esta suspensão é útil, pois o sujeito passivo pode estar correto, e não pode ser prejudicado enquanto seus argumentos são apreciados.

Entre outras coisas, a suspensão permite que o contribuinte obtenha a certidão positiva com efeitos de negativa, documento este que comprova sua idoneidade fiscal – ao menos enquanto sua defesa é analisada. Da mesma forma, impede a fazenda pública de promover a cobrança judicial deste crédito, enquanto a questão pendente é analisada.

Tais causas de suspensão possuem previsão em um rol taxativo, todas elencadas na lei n. 5.172/1966, o Código Tributário Nacional (CTN). Neste diploma legal, em conformidade com a Constituição Federal de 1988 (CF/88) estão as causas de suspensão litigiosas da exigibilidade do crédito tributário: os recursos e reclamações na esfera administrativa, a concessão de medida liminar em mandado de segurança, a concessão de tutela antecipada em outras espécies de ação judicial.

Reclamações e recursos administrativos como causa litigiosa suspensão do crédito tributário

A reclamação e o recurso administrativo são formas de suspensão do crédito tributário litigiosas, mas ainda não-judiciais. Conforme já previsto na Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art. 5.o, inciso LV: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”

Diferentemente das ações judiciais, a impugnação do crédito tributário através de reclamações e recursos no âmbito administrativo apresenta algumas vantagens: o crédito tributário pode ser discutido sem custas judiciais, assegurados a ampla defesa e o contraditório ao contribuinte. Além disso, enquanto pendente de resposta da administração tributária, o crédito impugnado fica com exigibilidade suspensa, não havendo impedimentos para a emissão de certidão positiva com efeitos de negativa – o que na maioria dos casos como não devedor de crédito tributário (é claro, enquanto não ocorrer a resposta da reclamação ou recurso).

As reclamações e recursos administrativos, presentes nas legislações acerca do processo administrativo tributário dos entes em geral possuem dois pré-requisitos: devem ser tempestivos (possuem um prazo máximo para serem interpostos, sob pena de perda do direito de discutir administrativamente o crédito tributário) e devem indicar as razões de fato e de direito em que se baseiam, acompanhadas dos documentos exigidos para a sua respectiva comprovação.

Desde que instituído nas leis como hipótese de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, as reclamações e recursos administrativos previam, em muitos casos, depósitos, à semelhança do que ocorre nas ações judiciais. Todavia, depois de muitos questionamentos judiciais, os tribunais superiores mudaram sua visão, conforme a Súmula Vinculante STF-21: “É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo”.

A tese que norteou a virada jurisprudencial foi a de que a exigência do depósito restringiria indevidamente ao contribuinte exercer seu acesso à justiça, ainda que âmbito administrativo.

Mandado de segurança e tutela antecipada como causas litigiosas da suspensão do crédito tributário

A concessão de medida liminar em mandado de segurança é uma das causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário litigiosas e judiciais.

O mandado de segurança é uma ação judicial em que o impetrante possui direito líquido e certo violado ou ameaçado de violação por ato de autoridade que age com coação. Para o mandado de segurança o requisito é que ele deve ser líquido e certo, ou seja, deve estar provado de plano, de forma cristalina – sem a necessidade de dilação probatória (a produção das provas do impetrante).

Por isso, é geralmente dito pelos operadores do direito que direito líquido e certo é aquele que não requer dilação probatória. Se a ação requerer a dilação probatória, ela não pode ser objeto de mandado de segurança.

Pelo lado da autoridade judicial, ao analisar um mandado de segurança, deverá verificar se estão presentes os pressupostos que permitem o pedido de mandado de segurança:

– relevante fundamento do pedido, conhecido como fumus boni iuris (a “fumaça do bom direito”, que evidencia o como adequado o pedido);

– ineficácia do pedido, caso a ação não seja decidida em tempo hábil, o periculum in mora (o “perigo da demora” em decidir).  

Além disso, o mandado de segurança é uma ação de efeitos concretos. Quem impetra este tipo de ação está buscando evitar que certos efeitos patrimoniais sejam concretizados. Nesse sentido, o Supremo promulgou a súmula 266-STF: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. O direito líquido e certo ameaçado ou sob iminência de ameaça constitui um efeito concreto patrimonial – no primeiro caso, na modalidade de mandado de segurança comum, ao passo que no segundo, caso de mandado de segurança preventivo.

Existe também a possibilidade de pedido de antecipação de tutela em outras espécies de ações judiciais. Ações ordinárias comuns para a concessão da antecipação da tutela possuem os seguintes requisitos:

– verossimilhança da alegação, em face de prova inequívoca;

– fundado receio de dano irreparável, ou de difícil reparação;

– caracterização de abuso do direito de defesa ou de manifesto propósito protelatório do réu.

A jurisprudência dos tribunais superiores têm aceitado a propositura de ação cautelar como meio causa litigiosa da suspensão da exigibilidade do crédito tributário. Após a concessão da liminar, o contribuinte pode promover uma segunda ação, que pode ser declaratória da inexistência de relação jurídico-tributária ou anulatória de débito fiscal.

Conclusões

Como é possível notar, a concretização do acontecimento no mundo real é a ocorrência do fato gerador, fato esse previsto em lei que origina a obrigação tributária. Entretanto, somente o fato gerador não é suficiente para, por si só, materializar o crédito tributário.

Para que isso ocorra é necessário constituir o crédito tributário através do lançamento tributário – procedimento administrativo que possui natureza dúplice: ele declara a obrigação tributária (ou seja, afirma que ela existe) e constitui o crédito tributário (o direito líquido e certo do ente estatal de receber o tributo ou penalidade pecuniária).

Quando o sujeito passivo é notificado do lançamento, o crédito tributário encontra-se definitivamente constituído. Mas é possível ainda discutir se esse crédito tributário é procedente ou não, ou mesmo se elementos essenciais dele, como sua base de cálculo ou mesmo alíquota estão adequadamente registrados.

E isso pode ser feito de três maneiras: impugnação do sujeito passivo, recurso de ofício e iniciativa de ofício da autoridade administrativa. Na eventualidade de o sujeito passivo apresentar a impugnação, até a resposta da autoridade administrativa o crédito tributário fica com sua exigibilidade suspensa. Isso possibilita ao sujeito passivo o direito à certidão positiva com efeitos de negativa, o que indica que não está em atraso com seus tributos, e também impossibilita ao poder público a execução fiscal do contribuinte: empreender a cobrança judicial desse crédito tributário. Existem causas não-litigiosas e litigiosas da suspensão da exigibilidade do crédito tributário.

As causas litigiosas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário são: as reclamações e os recursos administrativos, a concessão de medida liminar em mandado de segurança e a tutela antecipada em outras espécies de ações judiciais.

As reclamações e recursos na esfera administrativa representam uma via litigiosa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, mas ainda não judicial, visto que o contribuinte faz uso de um meio de manifestar sua inconformidade com o lançamento, a impugnação, em que ele expõe suas razões, devidamente acompanhadas de documentos comprobatórios de suas alegações.

A concessão de medida liminar em mandado de segurança é outra causa litigiosa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, medida apta para o contribuinte que vê seu direito líquido e certo ser ameaçado ou na iminência de ser ameaçado por um ato de autoridade administrativa.

A tutela antecipada em outras espécies de ações judiciais é outro tipo de causa litigiosa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, em que não se tem os mesmos requisitos do mandado de segurança, mas opera efeitos similares, visto que se a autoridade judicial entender que há provas e fundamentos suficientes, pode conceder a antecipação de tutela do pleito da ação.

Ricardo Pereira de Oliveira

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