Sistemas de Controle da Administração para o TCU

Fala, concurseiro(a) batalhador(a)!! Traremos neste artigo um resumo dos sistemas de controle da administração – tema presente no tópico de controle externo para o TCU .

Assim, destacamos os pontos mais importantes da legislação, sem nos furtamos de acrescentar alguns esclarecimentos para proporcionar uma melhor compreensão do tema. 

Além disso, espero que estejam curtindo a nossa série de artigos. Confiram nosso “menu”, há vários temas interessantes, que merecem ser salvos para futuras revisões: https://www.estrategiaconcursos.com.br/blog/author/robat07gmail-com/.

Vamos em frente!!

Conceito de Controle

Em relação ao controle governamental, é importante destacar que não há um conceito estabelecido pela legislação sobre o tema.

Normalmente, as bancas utilizam definições extraídas da doutrina. Um conceito muito utilizado é o do saudoso Hely Lopes Meirelles que assim dispõe:

“a expressão controle em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.

Entretanto, quando determinado em lei, trata-se, na verdade, de poder-dever, já que não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização por omissão do agente infrator. 

Além disso, o controle da administração pública pode ser realizado:

• Pela própria administração;
• Outros poderes ou órgãos independentes;
• Qualquer cidadão.

Por fim, em apertada síntese, podemos identificar que esse controle da administração  tem como escopo garantir a atuação estatal conforme os modelos desejados, quais sejam:

• Legalidade( conformidade);
• Eficiência;
• Efetividade;
• dentre outros.

Logo, os sistemas de controle da administração para o TCU se inserem neste escopo de controle garantidor dos princípios republicanos.

Classificação das modalidades de sistema de controle (mnemônico: ANIMOL)

Em uma análise objetiva, pode-se classificar os sistemas de controle da administração para o TCU sob os seguintes aspectos:

• Âmbito;
• Natureza;
• Iniciativa;
• Momento;
• Órgão;
• Localização.

Âmbito do Controle da Administração

Esse controle avalia a amplitude do controle, podendo ser:

1. por subordinação ou hierárquico;
2. por vinculação ou finalístico.

O controle por subordinação ou hierárquico é aquele realizado dentro dos patamares de hierarquia existentes na administração pública, que permitem que o órgão ou autoridade superior fiscalize, oriente e reveja a atuação de seus subordinados. 

Nesse contexto, o controle hierárquico possui quatro características principais: 

(a) é pleno, pois abrange o mérito e a legalidade; 

(b) é permanente, uma vez que pode ser exercido a qualquer tempo; 

(c) é absoluto (presumido), porque independe de previsão legal; 

(d) será sempre um controle interno, uma vez que ocorre no âmbito da mesma Administração.

Por outro lado, o controle por vinculação – também conhecido como controle finalístico, tutela ou supervisão ministerial –, é aquele realizado sobre os atos praticados por pessoa jurídica diversa. 

O principal exemplo trata do controle realizado pelos órgãos e entidades da administração direta sobre a atuação da administração indireta. Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle finalístico é “o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas”. Como exemplo, temos o controle que uma agência reguladora sofre do ministério do setor correspondente.

Natureza do controle da Administração

Quanto à natureza ou ao aspecto, o controle pode ser: 

a) de legalidade; e 

b) de mérito.

O controle de legalidade tem por objetivo verificar a conformação do ato com a legislação. 

Dessa forma, a atuação da administração pública somente será válida quando fundamentada na lei. O controle de legalidade pode ser exercido pelos três Poderes. 

Vejamos alguns exemplos:

 i) o Judiciário controla a legalidade por intermédio de diversos tipos de ações judiciais, como o mandado de segurança (CF, art. 5º, LXIX) e a ação popular (CF, art. 5º, LXXIII);

 ii) o Legislativo,  por sua vez, controla a legalidade por intermédio da atuação do Tribunal de Contas, quando esta Corte aprecia a legalidade dos atos de provimento de pessoal (CF, art. 71, III);

 iii) a própria administração pode desfazer seus atos administrativos por meio da autotutela (Súmula 473 do STF).

Ainda, o controle de legalidade pode acarretar a confirmação, a anulação ou a convalidação do ato verificado.

Por sua vez, a controle com base no mérito tem como fundamento o juízo de conveniência e oportunidade, dentro da margem de liberdade prevista em lei.

Ademais, é uma prerrogativa apenas da administração pública. Assim, por exemplo, o poder judiciário não pode se envolver nesse tipo de controle. Ressalvada a hipótese prevista na teoria dos “motivos determinantes” dos atos administrativos.

O controle de mérito pode ensejar:

1. Manutenção, ou confirmação do ato: quando o superior concordar integralmente com o ato do subordinado;
2. Alteração do conteúdo: o ato é mantido, mas com ajustes quanto ao conteúdo, dentro dos limites legais; ou
3. Revogação: por conveniência e oportunidade.

Eventualmente, o controle de mérito poderá ser realizado pelo Tribunal de Contas, mas de forma bastante limitada. 

A Corte de Contas avaliará aspectos de eficiência, economicidade, boa gestão, mas sem substituir a discricionariedade legítima da autoridade pública e sem ter o poder para revogar atos da administração.

Iniciativa do Controle da Administração

Quando à iniciativa, o controle pode ser: 

a) de ofício; 

b) por provocação.

O controle de ofício é realizado independentemente de solicitação de qualquer pessoa. 

Nessa linha, a administração rege-se pelo princípio da oficialidade e, por isso, pode instaurar processos administrativos, controlar e desfazer atos administrativos por iniciativa própria. 

Por exemplo, quando um superior anula o ato de seu subordinado, sem que ninguém tenha provocado o controle, estaremos diante do controle de ofício.

Por outro lado, o controle por provocação é realizado por provocação de terceiro. Quando um particular faz uma representação denunciando uma irregularidade ou quando interpõe algum tipo de recurso administrativo, estaremos diante do controle provocado. 

Momento do Controle da Administração

Quanto ao momento ou oportunidade, o controle pode ser:

a) prévio (a priori); 

b) concomitante (pari passu); 

c) posterior (a posteriori).

O controle prévio funciona como uma autorização ou aprovação para a execução de um ato seguinte.

São exemplos de controle preventivo: 

(i) a aprovação da realização de uma obra pelo setor de engenharia de um órgão; 

(ii) a aprovação, pelo Senado Federal, do nome de autoridade indicada pelo Presidente da República para ocupar determinados cargos (CF, art. 52, III e IV); 

(iii) autorização do Senado Federal para que a União, estados, DF ou municípios realizem operações externas de natureza financeira (CF, art. 52, V);

(iv) o procedimento de liquidação de despesa como requisito para que se efetue o seu pagamento; etc.

Por outro lado, o controle concomitante é realizado enquanto o ato controlado é praticado. 

Ocorre, por exemplo, quando um órgão de controle fiscaliza a execução de uma obra enquanto ela é realizada; ou quando determinadas comissões acompanham, ao longo do ano, a execução do orçamento anual. 

Por fim, o controle posterior é realizado após a prática do ato controlado. Tal controle tem o objetivo de rever o ato já praticado para corrigi-lo, desfazê-lo ou confirmá-lo.

Dessa forma, podem ser consequências do controle posterior a prática de atos como a aprovação, homologação, anulação, revogação ou convalidação.

Órgão responsável pelo Controle Administrativo

Quanto ao órgão ou à natureza do órgão controlador o controle pode ser:

a) administrativo;

b) legislativo;

c) judicial.

O controle administrativo é aquele realizado pela administração pública sobre os seus próprios atos.

Nesse caso, o controle possui como fundamento basicamente a hierarquia e a autotutela. 

A hierarquia porque os órgãos superiores gozam, entre outros, do poder de revisão, de fiscalização e de controle sobre a atuação dos seus subordinados. Quanto à autotutela, esta é a prerrogativa do poder público de controlar os seus atos e, quando for o caso, desfazê-los mediante revogação ou anulação, conforme consta na Súmula 473 do STF.

O controle legislativo ou parlamentar é o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a atuação da administração pública. Ele se subdivide em controle parlamentar direto (ou político) e controle parlamentar indireto (ou técnico).

O controle parlamentar direto é realizado pelas casas do legislativo, por exemplo, por meio de comissões ordinárias e das famosas comissões parlamentares de inquérito (CPIs).

Já o controle parlamentar indireto (ou técnico) é exercido pelos tribunais de contas, por exemplo, temos a emissão de parecer prévio sobre as contas do Presidente da república (CF, art. 71).

Ao cabo, o controle judicial ou jurisdicional é o controle realizado exclusivamente pelo Poder Judiciário sobre a atuação da administração pública.

Nessa linha, a Constituição Federal dispõe que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Trata-se do chamado princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que basicamente significa que o Poder Judiciário, no Brasil, tem o monopólio (ou quase monopólio) da função jurisdicional. 

Dessa forma, é o Poder Judiciário que tem a capacidade de decidir com força de definitividade, solucionando os conflitos existentes. É um controle eminentemente de legalidade, realizado por provocação e que, em regra, é posterior à prática do ato. 

Localização do controlador da Administração

O Controle Governamental é dividido em interno, externo e social:

a) Controle Externo – É o controle exercido por um poder ou órgão distinto, apartado da estrutura do órgão controlado. 

No Brasil, o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, conforme preceituam os artigos 70 e 71 da Constituição Federal.

A noção de controle externo deriva da teoria dos freios e contrapesos que consiste no controle do poder pelo próprio poder, sendo que cada Poder teria autonomia para exercer sua função, mas seria controlado pelos outros poderes. Isso serviria para evitar que houvesse abusos no exercício do poder por qualquer dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). 

Desta forma, embora cada poder seja independente e autônomo, deve trabalhar em harmonia com os demais Poderes.

Portanto, adota-se como ideia de controle externo, em sentido amplo, aquele realizado por um Poder sobre a atuação de outro. E, em sentido estrito, o  Poder aquele exercido por entidade ou órgão diverso daquele fiscalizado.

b) Controle Interno – É o controle decorrente de órgão da própria estrutura na qual se insere o Poder fiscalizado.

São exemplos de controle interno: (a) os atos de uma corregedoria sobre os servidores do respectivo órgão; (b) a atuação da Controladoria Geral da União – CGU, em relação aos atos do Poder Executivo.

c) Por fim, podemos falar ainda em Controle Social – também chamado de controle externo social – é aquele realizado pela sociedade sobre a atuação da administração pública.

Nessa linha, podemos exemplificar como controle social:  a CF dispõe que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5º, XXXIII); e todos têm assegurado o direito de peticionar aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (CF, art. 5º, XXXIV, “a”).

Controle Interno Exterior

Agora destacamos uma  divergência doutrinária existente quanto à classificação da fiscalização exercida pela Administração direta sobre a administração indireta:

• Em regra, segundo vários doutrinadores, entre eles Maria Sylvia Di Pietro (2017, p. 748),  esse controle é chamado de controle externo.

• No entanto, para Celso Antônio Bandeira de Mello (2013, p. 953), esse controle seria um controle interno exterior.

Adotem o conceito mais utilizado que é o primeiro ( controle externo), mas tenham ciência dessa segunda opção.

Conclusão– Sistemas de Controle da Administração para o TCU

Espero que vocês curtam esse resumo dos sistemas de controle da Administração para o TCU. Isso porque esse tema consta expressamente no edital e é de fundamental importância neste certame.

Além disso, deixamos muito claro que esse resumo é focado na legislação, não é um estudo completo da matéria. Ressaltamos ainda que nem todos os artigos e parágrafos da legislação estão aqui, trazemos apenas o que possui maior cobrança em provas.

Ademais, o aluno deve procurar as aulas em PDF, pois nelas o professor aborda a jurisprudência e a doutrina associadas a cada um dos itens estudados. Apenas assim, o aluno consegue dominar completamente a banca escolhida.

Por fim, na assinatura Platinum, é possível um acompanhamento profissional para lhes indicar o caminho correto a tomar, o que estudar e como estudar: esse é nosso serviço de Coaching. Nos vemos lá!

Um abraço.

Rodrigo Batalha

https://www.instagram.com/coach.rodrigobatalha/

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