A representação de inconstitucionalidade estadual é a forma que a Constituição Federal denomina a Ação Direta de Inconstitucionalidade no âmbito dos Estados. Nesse artigo, vamos adentrar nos detalhes constitucionais e jurisprudenciais da matéria.
CF, Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. (…) § 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.
Em regra, o parâmetro utilizado para a representação de inconstitucionalidade estadual é a Constituição do Estado ou a Lei Orgânica do DF, relativamente às normas estaduais.
Súmula 642, STF – Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência legislativa municipal.
I – Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Em outras palavras, a Lei Orgânica do Município não é parâmetro de controle abstrato de constitucionalidade estadual, uma vez que a Constituição Federal, no art. 125, § 2º, estabelece como parâmetro apenas a Constituição Estadual. Assim, é inconstitucional dispositivo da Constituição estadual que afirme ser possível ajuizar ADI, no Tribunal de Justiça, contra lei ou ato normativo estadual ou municipal sob o argumento de que ele viola a Lei Orgânica do Município. STF. Plenário. ADI 5548/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 16/8/2021 (Info 1025).
Entretanto, segundo o STF, os Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados.
Não existe um artigo da Constituição Federal que diga quais são as normas de reprodução obrigatória. Isso foi uma construção da jurisprudência do STF e da doutrina.
a) Princípios constitucionais sensíveis (CF, art. 34, VII): representam a essência da organização constitucional da federação brasileira e estabelecem limites à autonomia organizatória dos Estados-membros:
i) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
ii) direitos da pessoa humana;
iii) autonomia municipal;
iv) prestação de contas da Administração Pública direta e indireta e;
v) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
b) Princípios constitucionais extensíveis: consagram normas organizatórias para a União que se estendem aos Estados, por previsão constitucional expressas (CF, arts. 28 e 75) ou implícitas (CF, art. 58, § 3.°; arts. 59 e ss.).
c) Princípios constitucionais estabelecidos: restringem a capacidade organizatória dos Estados federados por meio de limitações restringem a capacidade organizatória dos Estados federados por meio de limitações expressas (CF, art. 37) ou implícitas (CF, art. 21).
Obs.1: Norma de reprodução obrigatória implícita: considera-se que ela está presente na Constituição Estadual mesmo que a Carta estadual seja silente.
Ex: a CF/88 prevê que os Municípios são autônomos. Trata-se de norma de reprodução obrigatória. Isso significa que, mesmo se a Constituição Estadual não disser que os Municípios são autônomos, ainda assim considera-se que essa regra está presente na Carta Estadual.
Obs.2: norma de imitação: só repete norma da Constituição Federal sem que haja obrigatoriedade. Nesse caso, não se pode usar a CF como parâmetro do controle abstrato estadual, nem pode haver recurso extraordinário.
Segundo o STF, a ocorrência de coexistência de jurisdições constitucionais estadual e nacional, como no caso de apresentada ADI em âmbito Estadual e Federal, configura a hipótese de suspensão prejudicial do processo de controle normativo abstrato instaurado perante o tribunal de justiça local.
Coexistindo ações diretas de inconstitucionalidade de um mesmo preceito normativo estadual, a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça somente prejudicará a que está em curso perante o STF se for pela procedência e desde que a inconstitucionalidade seja por incompatibilidade com dispositivo constitucional estadual tipicamente estadual (= sem similar na Constituição Federal). STF
Havendo declaração de inconstitucionalidade de preceito normativo estadual pelo Tribunal de Justiça com base em norma constitucional estadual que constitua reprodução (obrigatória ou não) de dispositivo da Constituição Federal, subsiste a jurisdição do STF para o controle abstrato tendo por parâmetro de confronto o dispositivo da Constituição Federal reproduzido.
Cabe ADI estadual e não ADPF, porque ADPF tem natureza residual.
Leis e atos normativos estaduais ou municipais.
O STF entende ser inaplicável o princípio da simetria quanto à definição dos legitimados para instauração de processo de controle normativo abstrato.
A Constituição estadual é quem definirá quais são as pessoas que têm legitimidade para propor a ação. A CF/88 proíbe que seja apenas um legitimado. A Constituição estadual poderá instituir outros legitimados que não encontram correspondência no art. 103 da CF/88.
Há, entretanto, uma restrição: o procurador-geral de justiça, por conta do dever que compete ao Ministério Público de defender a integridade do ordenamento jurídico, zelando pela supremacia da Constituição por meio da tutela do ordenamento jurídico-constitucional, não pode deixar de figurar no rol dos legitimados ativos para a propositura da ADI no TJ.
No § 2.º do art. 125 da Constituição da República se veda seja atribuída a um único órgão a legitimidade para a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual. Os Estados detêm autonomia para ampliar os legitimados para além do previsto no art. 103 da Constituição da República. Não ofende os art. 132 e 134 da Constituição da República a atribuição ao Procurador-Geral do Estado, ao Defensor Público Geral do Estado, à Comissão Permanente da Assembleia Legislativa e aos membros da Assembleia Legislativa para ajuizarem ação de controle abstrato no Tribunal de Justiça estadual” (STF)
Por sua vez, o STF veio a considerar que o procurador-geral de justiça, por conta do dever que compete ao Ministério Público de defender a integridade do ordenamento jurídico, zelando pela supremacia da Constituição por meio da tutela do ordenamento jurídico-constitucional, não pode deixar de figurar no rol dos legitimados ativos para a propositura da ADI no TJ, de modo que os estados-membros não podem afastar sua legitimidade ativa para a propositura desta ação. Nesse sentido: “Todas as vezes em que a Constituição dispôs sobre fiscalização normativa abstrata, previu como legitimado ativo o Procurador-Geral da República, a demonstrar o papel central desempenhado pelo Ministério Público em referido sistema de controle de constitucionalidade” (STF)
Se a representação de inconstitucionalidade sustentar que a norma apontada como violada (parâmetro) é uma norma de reprodução obrigatória caberá recurso extraordinário para o STF contra a decisão do TJ. Decisão do STF neste recurso extraordinário terá eficácia erga omnes porque foi proferida em um processo objetivo de controle de constitucionalidade.
O Tribunal de Justiça julga as ações de controle concentrado de constitucionalidade em âmbito estadual. Se o parâmetro, ou seja, a norma da Constituição Estadual que foi apontada como violada, for uma norma de reprodução obrigatória, caberá recurso extraordinário contra o acórdão do TJ. Chegando esse RE na Corte Suprema, o Ministro Relator poderá, monocraticamente, negar provimento ao recurso se a decisão impugnada estiver de acordo com pacífica jurisprudência do STF sobre o tema. STF. Plenário. RE 376440 ED/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 18/9/2014 (Info 759).
Segundo o STF, o Procurador (do estado, do município, da câmara de vereadores ou da assembleia legislativa) dispõe de legitimidade para interpor recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal de Justiça proferido em representação de inconstitucionalidade em defesa de lei ou ato normativo estadual ou municipal (representando o chefe do executivo).
Além disso, a ausência da assinatura do chefe do Poder Executivo (no caso, o Prefeito) na petição recursal não constitui óbice para a análise do recurso (a petição é ato técnico e deve ser obrigatoriamente assinado pelo procurador da parte legitimada).
Por outro lado, a legitimidade recursal e a capacidade postulatória para ADI são do próprio governador, e não do estado-membro ou de seu procurador-geral, muito menos de procuradores de estado. . Dessa forma, nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, somente os legitimados para a propositura da ação de inconstitucionalidade estão aptos a recorrer. O Município não possui legitimidade para interpor recursos nas representações de inconstitucionalidade.
A procuradoria jurídica estadual ou municipal possui legitimidade para interpor recurso em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em representação de inconstitucionalidade. STF. Plenário. ARE 873804 AgR-segundo-ED-EDv-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 13/10/2022 (Info 1072).
É do Prefeito do Município, e não do próprio Município ou de seu Procurador-Geral, a legitimidade para fazer instaurar, mesmo em âmbito local (CF, art. 125, § 2º), o processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade e, neste, interpor os recursos pertinentes, inclusive o próprio recurso extraordinário. STF. 2ª Turma. RE 831936 AgR, Rel. Celso de Mello, julgado em 16/09/2014
Deve ser obedecida pelo TJ inclusive nos julgamentos objetivos.
Em regra, quem defende a lei/ato normativo é o PGE ou o PGM. A constituição estadual, entretanto, pode prever que a defesa do ato seja feita pelo procurador geral da Assembleia Legislativa.
A decisão do TJ em representação de inconstitucionalidade não tem efeito vinculante, ao contrário da decisão do STF em controle concentrado.