Olá, pessoal, tudo bem? Estudaremos, a seguir, acerca dos sujeitos e penas da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), com foco no concurso da Controladoria-Geral do Distrito Federal (CGDF).
Bons estudos!
A Lei de Improbidade Administrativa (LIA – Lei 8.429/1992) surgiu em um contexto de ênfase à moralidade administrativa.
Conforme esse princípio, expresso na Constituição Federal de 1988 (CF/88), a atuação da Administração Pública deve ser pautada na probidade, na ética e na honestidade.
Dessa forma, o texto constitucional, entendendo ser imprescindível a probidade na relação com a coisa pública, indicou penalidades a serem impostas em face de atuação ímproba.
Assim, o art. 37, §4º da CF/88 dispõe, in verbis:
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Diante do exposto, podemos concluir que o texto constitucional trouxe as bases legislativas acerca das penas (sanções) aplicáveis aos sujeitos dos atos de improbidade administrativa.
Ou seja, o advento da LIA buscou regulamentar as disposições constitucionais acerca da matéria, conforme estudaremos a seguir, com maiores detalhes.
Primeiramente, devemos esclarecer que a doutrina e o texto legal indicam a existência de dois “tipos” de sujeitos do ato de improbidade: o sujeito ativo e o passivo.
Em resumo, o sujeito ativo consiste naquele que pratica o ato enquadrado na legislação como ato ímprobo.
Por outro lado, o sujeito passivo refere-se àquele contra quem o ato de improbidade é praticado. Ou seja, o sujeito passivo consiste no indivíduo lesado pelo ato do sujeito ativo.
Vamos tratar de forma um pouco mais detalhada esses sujeitos?
Conforme a doutrina e a legislação, os sujeitos ativos do ato de improbidade administrativo podem ser estudados em duas categorias, a saber: agente público e terceiros.
Todavia, devemos esclarecer, desde já, que a caracterização do ato de improbidade administrativa depende, em qualquer hipótese, da participação de um agente público.
Nesse sentido, é plenamente possível que um particular seja penalizado, de forma isolada, por um ato enquadrado na lei de improbidade administrativa. Porém, caso não haja o concurso com um agente público, essa penalização somente ocorrerá nos casos em que a conduta também seja tipificada como crime em outras legislações.
Portanto, não podemos esquecer, para o concurso da CGDF, que somente devem ser considerados sujeitos ativos da LIA (sujeitando-se a suas penas) os particulares que observarem alguma relação com um agente público.
Diante dessa dica, vamos detalhar os sujeitos ativos da LIA:
Em âmbito do estudo dos sujeitos ativos e penas da LIA para o concurso da CGDF, o primeiro “grupo” que estudaremos refere-se aos agentes públicos.
Conforme a LIA, o conceito de agentes públicos engloba todos aqueles que exercem mandato, cargo, emprego ou função em órgãos e entidades públicas. Assim, inserem-se neste conceito, inclusive, os agentes políticos.
Todavia, devemos observar um detalhe jurisprudencial no que tange à aplicabilidade da LIA para o Presidente da República. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que esse agente político (Presidente da República), diferentemente dos demais, não se submete ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade administrativa.
Calma, vamos explicar melhor:
Primeiramente, é necessário que o aluno entenda que a jurisprudência pacificou em nosso país a existência de uma independência entre instâncias sancionatórias. Assim, é plenamente possível que uma conduta tipificada na lei penal e na LIA sejam apuradas isoladamente, gerando dupla sanção ao sujeito ativo. Portanto, esta é a regra geral aplicável à matéria.
Por outro lado, no que tange ao Presidente da República, o STF entende que esse agente político não se submete às disposições da LIA. Nesses casos, conforme a corte suprema, ele somente responde por crime de responsabilidade.
Além disso, para a LIA, o conceito de agente público estende-se para os particulares que exercem função pública em entidades privadas recebedoras de recursos públicos. Por exemplo, cita-se as entidades paraestatais (SEBRAE, SENAC, SENAT etc).
Ademais, existe também a possibilidade de terceiros (aqueles que não se enquadram no conceito supracitado de agente público) serem considerados sujeitos ativos na LIA.
Porém, novamente, ressalta-se que, para isso, deve haver a atuação concorrente de um agente público.
Conforme a LIA (devido à alteração realizada pela Lei 14.230/2021), entende-se como sujeitos ativos do ato de improbidade as pessoas físicas ou jurídicas que praticam as condutas descritas nessa lei após a celebração de:
Em síntese, esses são instrumentos utilizados pelo poder público para a realização de transferências voluntárias.
Assim, podemos observar que a LIA dispõe sobre a possibilidade de que pessoas jurídicas também sejam enquadradas como sujeitos ativos do ato de improbidade.
Nesse sentido, devemos esclarecer que a LIA não se aplica às pessoas jurídicas caso a conduta ímproba também seja sancionada pela Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). Dessa forma, o legislador buscou empregar o princípio constitucional do non bis in idem.
Ademais, devemos observar o tratamento dado pela LIA aos sócios, cotistas, diretores e colaboradores das pessoas jurídicas de direito privado.
Para o concurso da CGDF, em âmbito dos sujeitos e penas previstos na LIA, devemos saber que eles não respondem, em regra, pelos atos de improbidade imputados às empresas. Todavia, caso haja a sua participação, bem como, o beneficiamento direito da prática do ato, esses indivíduos devem responder no limite de suas participações.
Além disso, os terceiros que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram dolosamente para o ato de improbidade, conforme a LIA, são sujeitos ativos.
Por outro lado, em âmbito dos sujeitos e penas da LIA para a CGDF, também devemos conhecer os sujeitos passivos do ato de improbidade.
Nesse sentido, esses sujeitos consistem nas entidades afetadas pelo ato ímprobo, podendo ser:
Pessoal, esses conceitos de sujeitos passivos são bem simples, não é mesmo?
Todavia, devemos observar apenas um detalhe no que tange às empresas privadas em que o poder público concorra na criação e/ou custeio. Nesse caso, o ressarcimento dos prejuízos (por parte do sujeito ativo) limita-se à repercussão da ilicitude sobre os recursos públicos.
Ou seja, o sujeito ativo somente responde (com fulcro na LIA) sobre a parcela da ilicitude que repercutir sobre o patrimônio do sujeito passivo que se referir à contribuição pública.
No que tange às penas da LIA, devemos entender, primeiramente, que a legislação agrupou os atos de improbidade em três categorias, a saber:
Assim, cada categoria de ato de improbidade culmina em sanções específicas.
Por oportuno, vale ressaltar que a LIA torna perceptível a intenção do legislador em estabelecer uma ordem de gravidade entre essas categorias. Dessa forma, dentre as condutas estabelecidas, os atos que importam enriquecimento ilícito possuem maior gravidade (e por consequência, penalidades mais relevantes). Por outro lado, os atos que atentam contra princípios da administração culminam em penalidades mais brandas (em comparação com as demais).
Além disso, compete-nos esclarecer que as penalidades da LIA dependem de ação judicial para a sua aplicação. Ou seja, somente o Poder Judiciário pode sancionar os sujeitos ativos do ato de improbidade.
Pessoal, antes de tratarmos especificamente acerca das penas aplicáveis às três categorias de atos de improbidade, vamos tratar brevemente acerca do ressarcimento ao erário, ok?
Nesse sentido, vale ressaltar que o ressarcimento ao erário não consiste em uma sanção (em sentido estrito) para o ato de improbidade. Na verdade, o ressarcimento ao erário deverá ocorrer sempre que houver dano patrimonial efetivo, tratando-se, portanto, de uma obrigação civil de reparação.
Ou seja, o ressarcimento consiste em uma obrigação sempre que houver dano ao erário, independentemente da aplicação de qualquer sanção. Além disso, a efetiva reparação do prejuízo não afasta a aplicação das penalidades positivadas na LIA.
Em âmbito do estudo dos sujeitos e penas da LIA para o concurso da CGDF, vamos detalhar as penas previstas na LIA?
Em face dos atos de improbidade que importem em enriquecimento ilícito do agente ativo, a LIA estabeleceu as seguintes sanções:
Por outro lado, quanto aos atos que causem prejuízo ao erário, a LIA possibilita a aplicação das seguintes penas:
Nesse sentido, vale destacar as diferenças entre essas duas categorias de ato de improbidade administrativa. Ou seja, o limite máximo para as sanções de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar e receber benefícios (14 anos na primeira e 12 na segunda), bem como, a equivalência da multa (acréscimo patrimonial, na primeira, e dano, na segunda). Além disso, no prejuízo ao erário, a perda dos bens/valores acrescidos ilicitamente somente se aplica caso o agente tenha concorrido para o enriquecimento ilícito de um terceiro.
Por fim, no caso dos atos que atentam contra princípios da Administração Pública, por sua vez, foram previstas as seguintes penas:
Pessoal, finalizamos aqui este artigo (resumo) sobre os sujeitos e penas da LIA para a CGDF.
Até o próximo artigo.
Grande abraço.
Rafael Chaves
Saiba mais: Concurso CGDF