CGU: Governança e Análise de Risco
Saiba distinguir os conceitos de Governança, Governabilidade e Accountability em Administração Pública
Olá, caros corujas! Tudo bem?
No artigo de hoje abordaremos conceitos que são cobrados com frequência nos concursos em que a matéria de Administração Pública é exigida.
Os termos governança, governabilidade e accountability são interligados e no contexto aqui tratado, aplicam-se ao setor Público. Possuem também diferentes características, que as bancas, como de praxe, adoram misturar.
Por isso, resumiremos cada conceito de forma prática, para que não se esqueçam mais.
A governança se traduz na forma através da qual o governo gerencia os recursos econômicos e sociais do Estado visando o interesse coletivo da sociedade. Refere-se à capacidade administrativa e financeira, de um governo implementar as políticas públicas.
Segundo o Banco Mundial (1992), governança é: “a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento”.
Em outros termos, a governança é a organização dos recursos públicos com vistas à otimização gerencial da máquina pública, à transformação dos objetivos governamentais em ações públicas, para o atendimento das demandas da sociedade e o alcance dos objetivos do Estado.
Diz respeito às competências técnicas, financeiras e gerenciais, tendo como origem os agentes públicos, em sentido amplo; e os servidores públicos, em sentido estrito.
A governança pode envolver a articulação em rede de outros entes públicos ou organizações privadas em cooperação, de modo que a qualidade das interações entre os atores estatais e não estatais está diretamente ligada ao grau de governança e ao processo de elaboração de políticas públicas.
De acordo com o Referencial Básico de Governança Organizacional (TCU, 2020):
“A governança pública organizacional compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.”
O Referencial Básico de Governança (TCU, 2020) aponta que a governança de órgãos e entidades da administração pública envolve três funções básicas:
Nesse sentido, o Referencial indica que a governança se relaciona com processos de comunicação; análise e avaliação; liderança, tomada de decisão e direção; controle, monitoramento e prestação de contas.
A prática da boa governança, assim como a adequada governabilidade e accountability, é um dos objetivos da Administração Pública . Inclui uma série de condutas, como ser responsável com a sociedade, mantendo-a informada sobre decisões e riscos, através da transparência e prestação de contas.
Dito isso, veremos as duas principais doutrinas cobradas em provas. De acordo com o Banco Mundial (2007), são princípios da boa governança a:
A outra abordagem da boa governança é do autor Matias-Pereira, que se baseia nos seguintes princípios:
O emprego dos princípios da boa governança propicia o desenvolvimento da democracia e possibilita a gestão mútua da Administração Pública e da sociedade, contribuindo com a legitimidade e consequentemente, com a governabilidade do gestor público.
A governabilidade se refere à capacidade política do Estado de governar e decidir, originada da sua legitimidade democrática e política perante a sociedade no exercício da autoridade, reflete a credibilidade e a extensão estatal do exercício do poder.
Compreende o exercício de poder de um governo, da relação entre os poderes e da estabilidade entre forças políticas divergentes. Dessa forma, relaciona-se com a estrutura política de governo.
Segundo Santos (1997) a governabilidade se trata das “condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”.
Na concepção do autor Diniz (1995), a governabilidade representa um conjunto de atributos essenciais ao exercício do governo, sem os quais nenhum poder pode ser exercido. Em outras palavras, podemos aferir que sem legitimidade, não há que se falar em governabilidade.
A governabilidade é a capacidade que a Administração Pública tem de atender aos diferentes interesses da sociedade e desenvolver um objetivo comum afim de equilibrar o sistema político.
O termo accountability diz respeito ao dever de prestação de contas pelo administrador público, tem como premissa a transparência dos atos de gestão do governo, permitindo a responsabilização dos gestores pelos resultados entregues à sociedade.
Como vimos, a accountability faz parte de um dos princípios da Governança e pode também contribuir com a governabilidade.
Tal transparência permite o controle por parte da população, que deve fiscalizar a gestão dos recursos públicos pela Administração Pública. Visto que os bens pertencem ao povo e os agentes públicos são responsáveis por prestar contas do seu correto gerenciamento.
Dessa forma, os cidadãos podem avaliar se o governo está ou não cumprindo sua finalidade precípua.
Por conseguinte, a maior demanda por accountability contribui positivamente com a governança, já que a Administração Pública poderá aplicar políticas públicas com maior eficiência.
De acordo com o autor Schedler, no processo de accountability, via de regra, podem estar presentes as seguintes dimensões:
Informação: Divulgação transparente das informações para que a população tenha acesso.
Justificação: Diz respeito à justificação e esclarecimento dos atos e tomadas de decisão.
Punição: Responsabilização e sanção dos gestores pelos atos de gestão ou descumprimentos da Lei.
Ademais, os principais tipos de accountability são classificados da seguinte forma:
Accountability vertical: representa o controle realizado pela população sobre os administradores públicos, que exerce o controle social através dos meios de soberania popular (voto, plebiscito, referendo e ação popular).
Horizontal: ocorre por meio do processo de controle e fiscalização mútuo que existe entre os diferentes poderes, ou entre os órgãos e instituições públicas, como o realizado pelos tribunais de contas e controladorias.
Accountability Social (societal): Trata-se de um processo de controle não eleitoral, representa as diversas entidades sociais, como associações, ONGs, mídia, sindicatos, etc. Que, investigam e denunciam abusos de poder, cobrando a responsabilização.
A governabilidade e a governança estão diretamente relacionadas, enquanto a governabilidade é a capacidade política de governar e equilibrar as demandas sociais e transformá-las em políticas públicas que cumpram com os objetivos institucionais, a governança é a competência técnica de implementá-las com eficiência e eficácia.
Na ausência de condições políticas necessárias para a governabilidade, a apropriada governança se torna inviável. Em contrapartida, uma má governança gera perda da legitimidade do governo pela sociedade e consequentemente provoca uma queda na governabilidade.
Além disso, o maior grau de governabilidade não obrigatoriamente indica uma boa governança, já que o governo pode ter sido democraticamente eleito e possuir aceitação popular; entretanto, pode apresentar uma má gestão dos recursos públicos e pecar na aplicação das políticas públicas.
Atenção! Apesar de autores considerarem que a governança é um instrumento pelo qual o governo exerce sua governabilidade, há o entendimento de que o conceito de governança possui abrangência maior que o de governabilidade; pois enquanto esta tem um caráter essencialmente estatal, a governança envolve a sociedade como um todo.
Nesse resumo sobre os conceitos de governança, governabilidade e accountability, podemos concluir que a governabilidade fornece a estrutura necessária para que a Administração Pública desenvolva adequadamente as políticas públicas, criando condições para que a governança as implemente através da competência técnica.
Além disso, a accountability é um dos princípios da boa governança e é essencial no fomento da transparência e do controle social. A prestação de contas é uma ferramenta burocrática necessária à democracia.
Apresentamos assim as particularidades mais relevantes sobre o tema, esperamos que seja de grande valia para sua prova de Administração Pública.
Salientamos que os conteúdos aqui publicados não substituem os cursos regulares de Administração Pública do Estratégia.
Abraços,
Nicolau Gordeeff
DINIZ, Eli. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. DADOS – Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, volume 38, nº 3, 1995.
MATIAS-PEREIRA, José. Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais, 5ª edição. São Paulo, Atlas: 2018.
SANTOS, M. H. de C. Governabilidade, governança e democracia: criação da capacidade governativa e relações executivo-legislativo no Brasil pós-constituinte. DADOS – Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, volume 40, n° 3, 1997.
SCHEDLER apud MOTA, Ana C.Y.H.A. Accountability no Brasil: os cidadãos e seus meios institucionais de controle dos representantes. Tese (Doutorado) – USP, São Paulo: 2006.
TCU. Referencial Básico de Governança Organizacional para organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU. Brasília: Tribunal de Contas da União, 3° edição, 2020.
WORLD BANK. Governance and development. Washington, DC, 1992.
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