O STF acabou de julgar as ADIs 346 e 4776, considerando que é constitucional o modelo adotado no Tribunal de Contas do Município de São Paulo – TCM-SP. O aspecto mais relevante dessa decisão é que o TCM-SP é formado por CINCO conselheiros.
Vamos precisar dar uma “pequena volta” para delimitar a decisão do STF e evitar entendimentos incorretos sobre o assunto. Então, vamos lá!
Sobre esse tema, a Constituição Federal prevê que o TCU será formado por nove ministros, ao passo que os tribunais de contas dos estados serão formados por sete conselheiros. Portanto, os “conselheiros”, nos TCEs, equivalem aos ministros, no TCU, mas a quantidade é diferente (sete conselheiros e nove ministros, respectivamente).
Nessa linha, vejamos o que prevê a Constituição Federal:
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Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.
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Veja, contudo que, expressamente, a Constituição Federal prevê que “as Constituições estaduais” disporão sobre “os Tribunais de Contas respectivos”.
Dessa forma, esse modelo é adotado nos “TCEs” e, por equivalência, no “TCDF”.
O problema, todavia, fica na composição dos tribunais de contas dos municípios e dos tribunais de contas municipais. Em que pese os nomes sejam parecidos, são órgãos de natureza distinta.
Os tribunais de contas dos municípios são órgãos estaduais, responsáveis pelo controle das contas de todos os municípios do respectivo estado. Nos estados que adotam esse modelo, existem dois tribunais de contas: o estadual e o dos municípios.
Dessa forma, diferentemente dos demais entes da Federação, em que o TCE controla tanto o estado como os municípios; nos entes que dispõe dos “dois TCs”, o TCE se encarrega apenas dos recursos estaduais, cabendo ao “TCM” (ou TC dos Ms, para fins didáticos) realizar o controle dos recursos de todos os municípios do respectivo estado. Esse modelo é adotado na Bahia, no Pará e em Goiás.
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Observação: a sigla “TCM” é utilizada, na prática, para descrever tanto os tribunais de contas dos municípios (órgãos estaduais) como os tribunais de contas municipais (órgãos municipais). Nesse artigo, porém, para evitar confusão, vamos utilizar “TC dos Ms” para os órgãos estaduais e “TCM” para os órgãos municipais.
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Vale acrescentar, ainda, que a Constituição não veda a criação desse tipo de órgão. Logo, um estado da Federação pode, por meio de emenda à respectiva constituição, instituir um tribunal de contas dos municípios (órgão estadual, responsável pelos recursos dos municípios do respectivo estado).
Na prática, os três “TC dos Ms” seguem o modelo semelhante aos tribunais de contas dos estados, possuindo sete conselheiros. Ademais, a decisão do STF não discutiu a composição dos “TC dos Ms”. Logo, deve ficar bem claro: o STF não “mudou” nada sobre a composição dos TCEs e dos “TC dos Ms”.
Logo, a Constituição Federal, atualmente, não dispõe expressamente sobre a composição dos “TC dos Ms”, mas todos os que existem são formados por sete conselheiros. Além disso, até seria possível deduzir que o art. 75 também seria aplicável aos “TC dos Ms”, mas não vamos entrar no mérito sobre essa questão.
Por outro lado, um tribunal de contas municipal é um órgão municipal (parece redundante, mas deve ficar claro: é um órgão que pertence a um município específico).
A Constituição Federal veda a criação de tribunais de contas municipais (CF, art. 31, § 4º). Portanto, o “município X” não pode criar o seu próprio tribunal de contas municipal.
Porém, os dois TCMs existentes na data da promulgação da Constituição Federal de 1988 foram “recepcionados”. Dessa forma, o Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM-SP) e o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCM-RJ) continuam existindo, sendo vedada a criação de outras tribunais de contas dessa natureza.
Ademais, a Constituição Federal não define a composição desse tipo de tribunal de contas. Atualmente, o TCM-RJ é formado por sete conselheiros, seguindo um modelo um pouco parecido com os tribunais de contas estaduais. Há algumas diferenças na forma de escolha, uma vez que algumas carreiras presentes nos “TCEs” não se aplicam da mesma forma no âmbito municipal. Porém, não vamos entrar nesse mérito neste artigo.
Por outro lado, o TCM-SP segue um modelo bem diferente e isso foi objeto de discussão no STF.
Essencialmente, o objeto das ADIs 346 e 4776 era discutir a constitucionalidade do art. 151 da Constituição do Estado de São Paulo, que dispõe o seguinte:
Artigo 151 – O Tribunal de Contas do Município de São Paulo será composto por cinco Conselheiros e obedecerá, no que couber, aos princípios da Constituição Federal e desta Constituição.
Parágrafo único – Aplicam-se aos Conselheiros do Tribunal de Contas do Município de São Paulo as normas pertinentes aos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado.
De forma mais detalhada, as ações questionavam, entre outros pontos, os seguintes aspectos:
(i) a composição do TCM foi estabelecida na Constituição do Estado de SP, o que poderia ferir a autonomia do município de São Paulo;
(ii) a própria Constituição Estadual determina que são aplicáveis aos conselheiros do TCM-SP “as normas pertinentes aos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado”, novamente podendo ferir a autonomia do município de São Paulo;
(iii) o Tribunal é formado por apenas cinco conselheiros, contra a simetria exigida na Constituição Federal;
(iv) não existem, no TCM, as carreiras de auditor (conselheiro-substituto) e de membro do MPC;
(v) consequentemente, na escolha dos membros, não existem vagas reservadas para as carreiras de auditor e de membro do MPC.
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Porém, o STF considerou que o modelo do TCM é constitucional. Ainda não tivemos acesso ao voto do relator, mas já podemos afirmar que o STF considerou que:
(i) ainda que o TCM seja órgão municipal, não fere a Constituição Federal e não ofende a autonomia federativa a previsão, na CE-SP, que trata sobre a composição do TCM-SP;
(ii) é constitucional a composição do TCM-SP, com cinco membros, sendo dois escolhidos pelo Prefeito e três pela Câmara Municipal;
(iii) é constitucional o fato de a CE-SP determinar a aplicação das normas pertinentes aos conselheiros do TCE-SP também aos conselheiros do TCM-SP, desde que se respeite a competência do município para fixar os subsídios de seus conselheiros.
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Temos, entretanto, que ficar atentos.
Primeiro porque a decisão do STF não afirma que os TCMs devem ter cinco conselheiros, mas apenas que é constitucional que eles tenham essa composição. Isso é importante porque o TCM-RJ é formado por sete conselheiros, mas isso não foi declarado inconstitucional.
Veja bem: o STF não entrou no mérito sobre a composição do TCM-RJ; não houve afirmação de que os TCMs “devem” ter “cinco conselheiros”, mas também não houve discussão se eles podem ter “sete” conselheiros. Isso não foi discutido. A única discussão é que é constitucional o TCM-SP ser formado por cinco conselheiros.
Também não faça confusão com os TCEs. Esses DEVEM ter sete conselheiros, por expressa determinação do art. 75, parágrafo único, da CF. Ademais, em relação aos TC dos Ms, todos os que existem no Brasil também possuem sete conselheiros.
Vamos, então, resumir:
(i) o TCU é formado por nove ministros;
(ii) os TCEs e o TCDF são formados por sete conselheiros;
(iii) de forma expressa, a CF não define a composição dos TC dos Ms, mas todos os que existem no Brasil são formados por sete conselheiros;
(iv) atualmente, temos dois TCMs, um formado por sete conselheiros (TCM-RJ) e outro por cinco conselheiros (TCM-SP);
(v) o STF entendeu que é constitucional a composição do TCM-SP, que é formado por cinco conselheiros, mas ao mesmo tempo não discutiu se a composição do TCM-RJ é constitucional ou não;
(vi) se a questão de prova questionar se um TCM pode ter apenas cinco conselheiros, diga que sim! Porém, também não vejo problema de se afirmar que ele pode ter sete, afinal o modelo do TCM-RJ deve ser presumido constitucional, até que se declare o contrário (se é que isso vai ocorrer). Logo, um TCM pode ter cinco (TCM-SP) ou sete (TCM-RJ) conselheiros.
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É isso, pessoal! Em breve, teremos mais informações para analisar esse caso.
Sobre a cobrança em questões de concurso, é importante anotar que o TCE-RJ permite a cobrança de “jurisprudência nova”, na forma do edital, observando algumas regras.
No caso do TCM-SP, a composição do Tribunal já consta na Lei Orgânica. Assim, não houve mudança, mas apenas a consideração de que o modelo é constitucional. Assim, é plenamente possível cobrar esse assunto.
Por fim, quanto ao TCDF, a legislação do DF veda expressamente a cobrança de leis e jurisprudências posteriores ao edital. Logo, o tema, em regra, não poderá ser cobrado, exceto se houver uma “republicação” do edital, coisa que não podemos “ficar presumindo”. Ainda assim, não seria um assunto para cair em certame no DF, já que seria um tema sem correlação com a natureza do TCDF.
Quanto aos demais tribunais de contas, certamente é um assunto muito importante (vamos atualizar os nossos cursos o quanto antes).
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Grande abraço,
Herbert Almeida