Olá, pessoal, tudo ok? Estudaremos hoje sobre dois conceitos do Direito Administrativo muito importantes para a prova do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE ES): DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO.
Bons estudos!
Os conceitos de descentralização e desconcentração encontram-se intimamente relacionados com o princípio da eficiência na administração pública e possuem grande importância para o concurso do TCE ES.
Conforme estudaremos a seguir, a dinâmica dos trabalhos na administração exige um arranjo adequado entre seus órgãos e entidades com o propósito de atender o fim público.
Para isso, faz-se necessário distribuir competências a fim de garantir especialização, bem como “levar” a administração pública para mais próximo dos usuários.
Dessa forma, a descentralização e a desconcentração consistem em termos corriqueiros da dinâmica administrativa.
Todavia, ressalte-se que, conforme aprenderemos adiante, não possuem sinonímia. Portanto, devemos conhecer as particularidades que envolvem esses conceitos para não cairmos em “pegadinhas” das bancas examinadoras.
Para entender o conceito de desconcentração precisamos aduzir alguns tópicos relacionados à administração pública.
Nesse sentido, todos nós já estudamos em algum momento, seja na escola ou mesmo na preparação para concursos públicos, sobre as monarquias absolutistas, certo?
Pois bem, esse é um contexto interessante para tratar acerca da concentração administrativa.
Nessas situações, por mais que existissem assessores diretos do Rei para tratar das diversas “pastas” administrativas, em sua maioria, existia uma concentração total de poderes na figura do monarca.
Portanto, nesses casos, o Rei determinava os rumos da nação, inclusive da administração pública, com concentração de poderes.
Vale ressaltar que, esse contexto relaciona-se intimamente com o modelo patrimonialista de administração pública, em que havia total confusão entre a coisa pública e a privada.
Assim, em resumo, não existia uma separação entre bens do Estado e da Monarquia. Ou seja, tudo era administrado pelo soberano como se fosse dele.
Nem precisamos dizer que esse modelo absolutista-patrimonialista se mostrou fracassado, não é?
Ora, como poderia uma única instituição, representada pelo monarca, controlar todas as diversas faces da administração pública. Impossível, certo?
Dessa forma, com a evolução dos modelos de administração pública surgiram novas necessidades no contexto gerencial da coisa pública.
Dentre elas, a de aumentar a eficiência gerencial, afinal, a máquina pública é muito grande para ser controlada por uma única pessoa ou instituição.
Assim, surge a desconcentração como uma alternativa para essa questão, mediante a instituição de órgão públicos.
Para o concurso do TCE ES, no contexto da descentralização e da desconcentração administrativas, faz-se essencial conhecer o conceito de desconcentração, conforme apresentado a seguir.
Em suma, desconcentrar consiste em imputar responsabilidades a uma estrutura administrativa (órgão público), integrante da mesma pessoa jurídica titular da obrigação, objetivando a especialização.
Vamos tratar em termos práticos para facilitar o entendimento?
Por exemplo, imaginemos o Poder Executivo Federal, representado pelo Governo Federal. Ora, nem precisamos dizer que a máquina pública e a quantidade de serviços ofertados à população são gigantescas, não é mesmo?
Seria razoável esperar que o Presidente da República (chefe do Governo Federal) tratasse ao mesmo tempo sobre a construção de uma rodovia federal no município de Boca do Acre/AM e sobre um surto epidêmico em Bagé/RS? Claro que não!
Nesse sentido, as competências são desconcentradas para órgãos públicos especializados nessas temáticas. Ou seja, no exemplo supracitado, a rodovia estará sob responsabilidade do Ministério da Infraestrutura e o surto epidêmico sob tutela do Ministério da Saúde.
Assim, buscando a maior especialização, transfere-se a responsabilidade pela execução direta das ações (via desconcentração) para os órgãos especialistas, com pessoal treinado e apto para atuar de forma mais tempestiva sobre as questões específicas relacionadas à pasta.
Diante do exposto, o aluno pode se perguntar: então como se transfere a responsabilidade pela execução para esses órgãos especializados, o governo central exime-se de qualquer penalidade pela má execução, certo?
Errado! Conforme citado anteriormente, na desconcentração ocorre uma simples organização administrativa dos serviços dentro da mesma pessoa jurídica.
Ou seja, a responsabilidade continua sendo da pessoa jurídica e seus representantes, respeitadas as devidas solidariedades e outros aspectos que fogem ao objetivo deste artigo.
Assim, devemos entender que o órgão público não consiste em uma pessoa jurídica, mas apenas em uma estrutura administrativa executora das políticas públicas.
Portanto, em caso de uma possível ação judicial por prejuízos causados ou má execução dos serviços por um órgão público deve-se fazer constar no polo passivo a pessoa jurídica a qual esse órgão integra.
Por exemplo, no caso de uma possível ação judicial contra atos do Ministério da Educação, aciona-se a União (e não o citado ministério).
Ademais, no contexto da descentralização e da desconcentração para o TCE ES, devemos citar que, tendo em vista os órgãos integrarem uma pessoa jurídica, a desconcentração consiste em manifestação do poder administrativo hierárquico.
Ou seja, essa desconcentração de atividades guarda relação de subordinação entre o órgão desconcentrado e a pessoa jurídica instituidora.
Por outro lado, a descentralização envolve a transferência da execução ou da titularidade dos serviços a outra pessoa jurídica para, com maior autonomia, desempenhar uma determinada atividade.
No contexto mundial, a descentralização surge com a evolução dos modelos administrativos até o alcance da administração pública gerencial.
Assim, percebeu-se que alguns serviços necessitavam de decisões muito mais ágeis e “independentes”, a fim de dissociar os aspectos técnico-administrativos dos políticos.
Nesse sentido, surgem as bases da administração pública indireta (como denominamos no Brasil).
Sobre isso, vale ressaltar que, em nosso país, as entidades da administração indireta surgiram com o Decreto-Lei 200/1967 (primeira tentativa de implantação do modelo gerencial de administração pública no Brasil).
Nesse contexto, concedeu-se às autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista um tratamento diferenciado (em relação à administração direta), a fim de promover eficiência e autonomia.
Todavia, essa maior autonomia foi mitigada devido aos retrocessos burocráticos introduzidos pela Constituição Federal de 1988, que, nesse aspecto, removeu parte da flexibilidade anteriormente concedida à administração pública indireta.
Portanto, no contexto da descentralização e da desconcentração para o TCE ES, o conceito a ser apreendido de descentralização consiste na transferência de responsabilidades e atribuições de uma pessoa jurídica para outra.
Ou seja, a descentralização, diferentemente da desconcentração, sempre envolve mais de uma pessoa jurídica.
Conforme citamos anteriormente, um exemplo típico de descentralização administrativa ocorre com a criação das entidades da administração indireta.
Como exemplo, podemos citar o exercício do serviço público de vigilância sanitária realizado pelo Governo Federal. Naturalmente, a realização desse serviço de evidente interesse público exige especialização e autonomia, bem como decisões eminentemente técnicas a fim de resguardar o interesse coletivo.
Assim, foi criada a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), sob a forma de autarquia em regime especial, a quem foi atribuída a titularidade desse serviço em âmbito federal (mediante descentralização).
Diferentemente da desconcentração, aprendemos que na descentralização a transferência de competências para fins de especialização ocorre entre pessoas jurídicas diferentes.
Portanto, vale ressaltar que não existe subordinação hierárquica entre pessoas jurídicas diferentes. Assim, podemos concluir que a descentralização, diferentemente da desconcentração, não consiste em uma manifestação do poder hierárquico, mas em um rearranjo administrativo.
Todavia, a ausência de hierarquia não implica na ausência de controle.
Nesse sentido, devemos esclarecer que a entidade que recebe as competências públicas em descentralização se submete a vários mecanismos constitucionais de controle.
Sobre isso, podemos citar o controle realizado pela administração direta sobre a indireta (nos termos e formas definidas em lei), para fins de garantia dos deveres funcionais e dos programas de governo.
Ademais, cita-se também a atuação dos órgão de controle, a exemplo dos Tribunais de Contas e Controladorias-Gerais.
Outro tópico muito importante acerca da descentralização e da desconcentração para o concurso do TCE ES trata acerca dos tipos de descentralização.
Nesse sentido, devemos citar basicamente três, a saber:
A descentralização por outorga (também denominada de técnica, funcional ou por serviços) ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade jurídica própria, destinando-lhe a titularidade e a execução de algum serviço.
Nesse sentido, em regra, existe lei destinada a criar (ou autorizar a criação) da entidade que receberá a titularidade dos serviços.
Por exemplo, quando ocorre a criação de uma autarquia (como no exemplo da ANVISA, supracitado).
Por outro lado, a descentralização por delegação (ou por colaboração) decorre de um contrato ou ato administrativo que transfere apenas a execução de um serviço público a uma pessoa jurídica preexistente.
Assim, cita-se as delegações de serviços públicos em que o delegatário recebe autorização do Estado para prestar um determinado serviço e, muitas vezes, para explorá-lo economicamente, todavia, sem que a titularidade seja transferida.
Por fim, a descentralização territorial (ou geográfica) decorre da possibilidade constitucional de instituição de territórios federais.
Nesse caso, a CF/88 deixa claro que tais territórios não consistem em novos entes federativos.
Todavia, os territórios federais, caso sejam criados, devem possuir personalidade jurídica própria. Assim, parte da doutrina os considera um tipo especial de autarquia (autarquias territoriais).
Amigos, finalizamos aqui nosso artigo sobre descentralização e desconcentração para o concurso do TCE ES.
Espero que tenham gostado desse conteúdo.
Nos encontramos no próximo artigo.
Grande abraço.
Rafael Chaves
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