Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos as espécies de controle da execução do orçamento público.
Para melhor compreensão do assunto, a abordagem do tema será feita em tópicos:
Vamos lá!
A atividade financeira do Estado é influenciada por diversos fatores. A imposição do cumprimento do orçamento, as relações políticas, a quantidade de tributos arrecadados e a pressão social exercida sobre o governo são alguns elementos que podem impactar essa atividade.
Entretanto, existem instrumentos formais que visam ao controle da execução do orçamento e são exercidos por autoridades e órgãos específicos. As áreas e os critérios desse controle estão dispostos em norma do art. 70 da Constituição Federal, assinalados abaixo nas cores verde e azul, respectivamente:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Essa norma tende a ser repetida nas constituições estaduais, nas leis orgânicas (do Distrito Federal, do Município de São Paulo e do Município do Rio de Janeiro) e nos regimentos internos dos tribunais de constas estaduais.
O controle da atividade financeira do Estado geralmente é classificado quanto ao momento em que é feito e quanto ao órgão responsável pela fiscalização.
O controle do orçamento pode ser feito antes da execução do ato nele previsto (controle prévio), durante a execução do ato (controle concomitante) ou após a concretização do ato (controle posterior).
O controle prévio é feito majoritariamente pela de maneira interna. Antes da execução de algum ato, que pode ser o ordenamento de uma despesa, o órgão ou autoridade competente verifica sua compatibilidade com o orçamento e a viabilidade de sua execução. As normas que dispõem acerca desse tipo de controle estão espalhadas em vários dispositivos legais.
Na Lei 14.133/21, por exemplo, há a seguinte norma:
Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:
O controle concomitante é realizado de maneira mais frequente que o controle prévio pelos órgãos de controle interno e de controle externo. Esse tipo de controle visa a verificar o cumprimento do orçamento ainda durante a execução do ato ou procedimento (na fiscalização de uma licitação, por exemplo). Sua previsão também é feita em diversos dispositivos legais. Na Lei de Responsabilidade Fiscal existem normas que são cobradas recorrentemente nos concursos da área de controle:
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
[…]
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Ministro ou Secretário de Estado da Fazenda demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre e a trajetória da dívida, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição Federal ou conjunta com as comissões temáticas do Congresso Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
Outra fonte que trata do controle concomitante é a Constituição Federal, por meio de orientações à atividade da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional:
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
O controle posterior é feito após a execução do ato, que pode ser a ordenação de uma despesa, a aplicação de uma subvenção etc. O controle posterior também pode ser feito com o julgamento das contas do chefe do executivo após a vigência da LOA:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
O órgão responsável pelo controle pode ser pelo próprio Poder, seja Executivo, Legislativo ou Judiciário (controle interno), ou pelo Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas (controle externo).
Na Constituição Federal, a menção ao controle interno é feito no art. 74:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Também existe previsão normativa em outros dispositivos, como no art. 18 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, já apresentado.
Sobre o controle externo, na Constituição Federal o art. 71, também já apresentado, diz que será feito a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Apesar de o controle da execução do orçamento ser previsto de maneira interna e externa, pelo próprio Estado, parte da doutrina entende que existem outras maneiras de ser feito. Nos últimos anos foram disseminadas e implementadas no setor público brasileiro técnicas e instrumentos de administração que já eram costumeiramente utilizados em outras nações e no setor privado. Um desses instrumentos é o accountability, expressão em inglês que não possui tradução direta, mas que é associada à prestação de contas, transparência e responsabilização de administradores.
O accountability pode ser horizontal, vertical ou societal.
O accountability horizontal é realizado por outros órgão de mesmo nível, sem hierarquia ou subordinação. No setor público, esse accountability horizontal seria exercido pelo Legislativo e também, de acordo com alguns doutrinadores, pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública e demais órgãos.
Já o accountability vertical seria exercido pelos cidadãos, ou seja, por pessoas físicas em pleno exercício de seus direitos eleitorais. Quanto ao modo de exercício deste, existe divergência se deveria estar necessariamente relacionado ao direito de voto ou se poderia ser feito por outros meios, como pela ação popular.
Por fim, no accountability societal esse controle seria realizado por entidades sociais, como ONGs e associações.
As espécies de controle da execução do orçamento não são conteúdo de difícil assimilação. Apesar disso, existem muitos detalhes referentes às suas classificações que podem exigir uma atenção maior do leitor.
Para os concursos das áreas de controle, o conhecimento desse assunto é indispensável e pode fazer toda a diferença.
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