Entenda quais são os tópicos mais importantes no que tange às Autarquias Especiais e Fundações Públicas e direcione seus estudos, focando nos assuntos que costumam ser cobrados nas provas de concursos.
Esse artigo faz parte da série de resumos de Direito Administrativo, em que estão sendo apresentados os principais temas da legislação administrativa brasileira, dando maior enfoque nos conteúdos que aparecem com mais frequência em questões de concurso. Hoje vamos adentrar em um assunto que aparece reiteradamente em provas: Autarquias Especiais e Fundações Públicas.
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A estrutura da Administração Pública, é assunto recorrente em provas de Direito Administrativo, especialmente no que diz respeito à Administração Indireta, tendo em vista que os detalhes que diferenciam as Entidades que a integram são objeto de cobrança pelo examinador para confundir os candidatos.
A Administração Pública é formada por Entes Políticos (União, Estados, municípios e Distrito Federal), que compõem a Administração Pública Direta e por Entidades Administrativas, criadas pelos Entes Políticos como forma de descentralizar as atividades do Estado.
O Brasil adotou o critério formal de Administração Pública. Isso significa que somente fazem parte da Administração as Entidades que a lei assim considera. Nesse sentido, compõem a Administração Pública Indireta as seguintes entidades:
1. Autarquias comuns;
2. Autarquias Especiais:
a) Conselhos Profissionais;
b) Autarquias de ensino ou culturais;
c) Agências Reguladoras;
d) Agências Executivas;
3. Fundações Públicas;
4. Empresas Estatais:
a) Empresas Públicas;
b) Sociedade de Economia Mista.
Em artigo precedente, abordamos as características comuns às entidades da Administração Indireta e as peculiaridades das Autarquias Comuns.
Hoje, continuaremos o estudo das Autarquias, adentrando nas Autarquias Especiais e Fundações Públicas, de forma a facilitar a compreensão do conteúdo e garantir pontos aos candidatos nos concursos mais concorridos do país.
Nos próximos artigos estudaremos as características das demais Entidades da Administração Indireta.
Autarquias especiais são espécies de autarquias que, pelas suas peculiaridades, possuem disposições específicas que diferem do regime geral das autarquias comuns. A seguir, vamos conhecer as peculiaridades dos Conselhos Profissionais e das Autarquias de ensino ou culturais. As disposições acerca das Agências Executivas e Reguladoras serão tratadas em uma próxima oportunidade, em vista da extensão e complexidade da matéria.
Conselhos Profissionais são autarquias que atuam no exercício do poder de polícia quanto a diversas profissões, autorizando, fiscalizando e punindo, quando for o caso, os profissionais das áreas fiscalizadas.
De acordo com o STF (ADI 1.717/DF), a atividade de fiscalização das profissões, que é realizada pelos Conselhos Profissionais (Ex.: CREA, CRM) por envolver o exercício do poder de polícia, somente pode ser exercida por meio de pessoas jurídicas de direito público. Com isto, a Corte entendeu que os conselhos profissionais possuem natureza jurídica de autarquia.
Em regra, os conselhos profissionais gozam das prerrogativas e estão sujeitos às restrições impostas às autarquias em geral, ressalvadas algumas peculiaridades, quais sejam:
Os conselhos profissionais não participam do orçamento público, não recebendo aporte do poder central. Essas entidades possuem autonomia financeira e orçamentária, em virtude de serem remuneradas mediante o pagamento das anuidades dos profissionais a elas vinculados, razão pela qual sua dívida é autônoma em relação ao Poder Público.
Por esse motivo, o STF entendeu pela inaplicabilidade do regime de precatórios na execução dos débitos dos conselhos profissionais.
Os conselhos profissionais não gozam de isenção de custas processuais quando atuam perante o Poder Judiciário porque a lei 9.289/96, que dispõe sobre as custas processuais na justiça federal, ao isentar as autarquias dessa despesa processual, ressalvou expressamente as “entidades fiscalizadoras do exercício profissional” (art. 4º, parágrafo único).
Embora os conselhos profissionais possuam a prerrogativa de cobrar os seus créditos por meio de ação de execução fiscal, a lei 12.514 de 2014, que trata das contribuições aos conselhos profissionais em geral, estabelece que essas autarquias profissionais não poderão executar judicialmente dívidas inferiores a 4 (quatro) vezes o valor da anuidade cobrada dos profissionais.
Por este motivo, o STJ firmou o entendimento que o prazo prescricional para cobrança de anuidades somente se inicia após a dívida do profissional atingir o valor mínimo de 4 (quatro) anuidades.
Importante ainda pontuar que o STF definiu ser inconstitucional a suspensão realizada por conselho de fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária, além de ofender a livre iniciativa e a liberdade profissional.
O STF firmou o entendimento de que a OAB não possui natureza jurídica de autarquia e não está vinculada à Administração Indireta, sendo uma entidade sui generis. Isso porque, embora seja uma entidade fiscalizadora da profissão, também possui atribuições constitucionais que lhe conferem uma finalidade institucional (legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade), além de os advogados exercem uma função indispensável à administração da Justiça (art. 133 da CF/88).
Ademais, importante ressaltar que o STJ possui entendimento de que o art. 8º da lei 12.514/2014 se aplica à OAB, não podendo executar judicialmente dívidas inferiores a 4 (quatro) vezes o valor da anuidade cobrada dos profissionais.
As autarquias culturais ou de ensino são relacionadas às universidades públicas, que possuem um regime jurídico especial em razão da necessária autonomia didática e de ensino.
Em regra, as universidades públicas gozam das prerrogativas e estão sujeitas às restrições impostas às autarquias em geral. Entretanto, enquanto nas demais autarquias o dirigente é designado pelo Chefe do Poder Executivo, às vezes passando por sabatina no Legislativo, nas universidades públicas o dirigente (reitor) é eleito pelos membros da entidade (corpo docente e discente) para cumprir mandato determinado, cujo prazo é definido na lei de criação da entidade.
Além disso, não é permitida a sua exoneração ad nutum pelo Chefe do Executivo como ocorre na maioria das autarquias (com exceção daquelas em que o dirigente possui mandato por prazo determinado).
Essas peculiaridades são necessárias para que as autarquias de ensino possuam maior independência em relação à Administração Pública, a fim de conferir efetividade à disposição constitucional que confere autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial às universidades (art. 207 da CF/88).
Além disso, as universidades públicas também definem a pedagogia a ser adotada na atividade educacional, sendo vedada qualquer ingerência da Administração direta nesta escolha.
Tendo em vista a extensão e complexidade do assunto, as agências reguladoras e executivas serão objeto de um próximo artigo.
Agora que entendemos as peculiaridades das Autarquias Especiais, vamos conhecer as Fundações Públicas e seu regime jurídico.
A fundação é um patrimônio personalizado a que é dado caráter de pessoa jurídica que presta atividade não lucrativa com objetivo socialmente relevante e de interesse coletivo.
Elas podem ter personalidade jurídica de Direito Público, quando são chamadas de Fundações Autárquicas, submetendo-se ao mesmo regime jurídico das autarquias; ou personalidade jurídica de Direito Privado, possuindo um regime jurídico híbrido, em que predomina o regime privado, com derrogações pelo Direito Público.
De acordo com o STF (RE 716378/SP), a escolha do regime jurídico que qualifica uma fundação como sujeita ao regime público ou privado depende: a) do estatuto de sua criação ou autorização; e b) das atividades por ela prestadas.
A seguir, vamos entender as características das Fundações Públicas de Direito Privado, uma vez que as de Direito Público se igualam às Autarquias, estudadas em artigo precedente.
O patrimônio das fundações de direito privado é composto, em regra, de bens privados, que podem ser alienados, penhorados, adquiridos por usucapião (prescritíveis) e estão sujeitos à instituição de garantia de direito real (oneráveis).
Sendo seus bens privados, esses não estão sujeitos ao regime de precatórios para o pagamento de seus débitos.
Pode ser que alguns de seus bens estejam sendo utilizados diretamente na prestação de serviços públicos e sejam indispensáveis à sua continuidade, sujeitando-se, neste caso, a regras específicas de Direito Público, tal como a impenhorabilidade, alienabilidade condicionada, imprescritibilidade e não onerabilidade.
Os agentes são contratados pelas fundações por meio de concurso público. Estes servidores públicos, entretanto, são submetidos ao regime jurídico trabalhista, ou seja, são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
A natureza jurídica dos atos praticados por essas fundações de Direito privado depende do seu conteúdo. Caso se trate de procedimento ou conteúdo eminentemente privado, o ato terá natureza jurídica privada.
Em caso de ato ou procedimento administrativo, como por exemplo em um concurso público ou licitação, será considerado ato administrativo para todos os fins, inclusive para utilização dos instrumentos de controle.
As fundações públicas de Direito privado, em regra, respondem apenas subjetivamente pelos danos causados por seus agentes atuando nessa qualidade. Apenas se prestadoras de serviços públicos é que responderão objetivamente, nos termos do art. 37, § 6º, CF.
As demandas envolvendo as fundações públicas federais, sejam de Direito público ou de Direito privado, serão processadas e julgadas pela Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, CF/88, ressalvados os casos previstos expressamente na Lei Maior, como as causas relativas à falência, causas sujeitas à justiça eleitoral e à justiça do trabalho.
Tratando-se de fundações públicas estaduais ou municipais, o foro competente será a justiça estadual.
As fundações públicas de direito privado não gozam das prerrogativas processuais dos Entes Políticos, não fazendo jus à isenção das custas processuais (REsp 1.409.199-SC) e seus créditos cobrados não são cobrados mediante execução fiscal.
As fundações públicas de direito privado gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, §2º CF), mas não podem ser sujeitos ativos tributários. Suas dívidas e direitos em favor de terceiros sujeitam-se à prescrição trienal, prevista no Código Civil.
As fundações públicas de Direito privado, por serem integrantes da Administração Pública indireta, também sofrem o controle finalístico (tutela administrativa ou supervisão ministerial) por parte da Administração Pública direta. Além do controle finalístico, também sofrem controle por parte dos Tribunais de Contas.
Elas não se sujeitam, entretanto, à fiscalização por parte do Ministério Público porque a disposição do Código Civil é específica ao mencionar apenas as fundações privadas. Entretanto, o Ministério Público pode (e deve) atuar caso tenha conhecimento de qualquer irregularidade ocorrida no âmbito das fundações públicas.
Chegamos ao fim da segunda parte do estudo das Entidades da Administração Indireta, em que abordamos as peculiaridades das Autarquias especiais e das Fundações Públicas. É imprescindível a compreensão e memorização desse conteúdo por meio da realização de muitas questões no Sistema de Questões do Estratégia Concursos!
Um forte abraço, bons estudos e até o próximo artigo acerca das Entidades da Administração Indireta.
Ana Luiza Tibúrcio.
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Finalizamos as Autarquias Especiais e Fundações Públicas, até o próximo artigo!