A evolução dos modelos de Administração Pública e as Reformas Administrativas

Saiba como se deu a evolução dos modelos de Administração Pública e as principais reformas administrativas no Brasil

Olá, caros colegas! Tudo certo?

Nesse artigo vamos estudar um assunto importante dentro de Administração Pública: a evolução dos modelos de gestão com base em seu contexto histórico, além das principais reformas administrativas, onde resumiremos os pontos mais relevantes cobrados em concursos.

Por definição, a Administração Pública trata sobre a gestão do aparelho do Estado, a qual desenvolve as políticas e serviços ofertados pelo governo para atender aos interesses da sociedade.

A matéria de Administração Pública está sendo cada vez mais cobrada, estando presente nos principais concursos da área Fiscal e de Controle, como Receita Federal e Tribunais em geral.

Incidência em provas dos modelos de Administração Publica

Vamos analisar a incidência do assunto em provas em que a matéria de Administração Pública é cobrada, para aferirmos a relevância do assunto.

Para tanto, vamos verificar um e-book lançado pelo Estratégia com a análise dos assuntos mais cobrados por matérias da Receita Federal nos últimos 10 anos.

Na matéria específica de Administração Pública, pela análise do Professor Gustavo Garcia, os assuntos “Modelos teóricos de Administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial” e “Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública” foram os assuntos com maior incidência no período:

Assuntos mais cobrados de Administração Pública nos concursos da Receita Federal – últimos 10 anos:

Esse ano também foi disponibilizado um e-book preparado pela equipe do Passo Estratégico, no qual foi realizado o levantamento dos assuntos mais cobrados em provas da CESPE nos últimos 8 anos.

Veja que na análise das matérias de Administração Pública e Geral – realizada pelos professores Gustavo Garcia e Vinícius de Oliveira – “A evolução da Administração Pública” ficou em segundo lugar, portanto, é evidente a relevância do assunto em provas de Administração Pública, dada sua alta incidência.

Os modelos de Administração Pública: Patrimonialista, Burocrático e Gerencial

Os três modelos típicos de estruturas administrativas são: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. É primordial ter em mente que as estruturas podem estar presentes concomitantemente na Administração Pública. No Brasil, podemos considerar que temos a predominância do modelo Gerencial, apesar de haver traços enraizados dos demais modelos em todos os entes da Federação.

A figura abaixo representa o conjunto de modelos de Administração Pública que podem coexistir, é importante gravarmos que não há uma ruptura entre um modelo e outro, por mais que a Administração evolua sempre haverá resquícios de alguma estrutura.

Administração Patrimonialista

A administração patrimonialista é fundamentada nos modelos de Estados Absolutistas originados na Europa feudal entre os séculos XV e XVIII. No Brasil, o patrimonialismo foi predominante no período colonial e oligárquico, nesse sistema não havia nenhuma forma de controle por outros poderes ou leis.

Baseia-se na dominação tradicional, com a manutenção do poder através da troca de favores (clientelismo), nepotismo e corrupção. Caracterizado pela ausência de carreiras administrativas, o aparelho do estado é uma extensão do poder soberano, de forma que o patrimônio público é confundido com o particular.

O modelo é característico de Estados não democráticos, contudo, ainda existem práticas patrimonialistas na Administração Pública brasileira que precisam ser rechaçadas pela sociedade.

Administração Burocrática

O modelo foi preconizado por Max Weber na segunda metade do Séc. XIX, surge como uma resposta ao crescente desenvolvimento do capitalismo e da democracia, sendo uma solução para combater a corrupção e o nepotismo do sistema patrimonialista.

No Brasil, mais especificamente na década de 1930, originou-se através da primeira Reforma Administrativa – a Reforma Burocrática do governo Getúlio Vargas – marcada pela criação do DASP (Departamento de Administração do Serviço Público).

O modelo burocrático é baseado na autoridade racional-legal, com atuação da administração fundamentada em leis e no controle rígido dos processos, defende a separação entre o público e o privado. Além disso, busca tornar a Administração mais eficiente, profissional e impessoal, aproximando-se da abordagem Clássica das Teorias de Administração.

São características que podemos relacionar à administração burocrática:

• Hierarquia verticalizada e rígida (centralizada);
• Impessoalidade nas relações (isonomia);
• Controle dos processos a priori (prévio);
• Foco nas normas e regulamentos (legalidade);
• Padronização e previsibilidade de procedimentos;
• Comunicação formal;
• Racionalidade;
• Enfatiza a eficiência dos processos;
• Profissionalização técnica;
• Meritocracia;
• Especialização da administração.
• Autorreferente (se concentra no processo em si e não no resultado)

Apesar de o modelo burocrático ser sinônimo de lentidão e ineficiência, é preciso tomar cuidado nas provas, pois essas são consideradas DISFUNÇÕES do modelo, na teoria o modelo busca o ideal máximo de eficiência, contudo, na prática acabou trazendo diversas desvantagens, como a própria ineficiência:

• Resistência às mudanças;
• Apego às regras e regulamentos;
• Rigidez e falta de inovação;
• Dificuldade no atendimento ao público;
• Excesso de formalização;
• Fracas relações interpessoais;
• Lentidão nos processos;
• Exibição de sinais de Autoridade.

Administração Gerencial

O modelo de administração Pública Gerencial se iniciou no Reino Unido em 1979, e posteriormente no Brasil na década de 1990 como uma solução à crise do modelo Burocrático, à expansão das demandas sociais e ao novo cenário político-econômico de ideologia neoliberal, essa forma de Gestão é conhecida como New Public Management (Nova Gestão Pública).

O modelo gerencial partiu de um controle baseado nos processos, para o controle com foco sobre os resultados, visando o interesse dos “clientes” (cidadãos), além de identificar as melhores práticas do setor privado para implementá-las no setor público.

Viu-se a necessidade de reduzir custos e de elevar a qualidade dos serviços públicos, através da implementação das seguintes medidas:

• Estruturas descentralizadas com redução das atividades estatais;
• Aumento de parcerias com organizações do setor privado;
• Ênfase em contratos de gestão;
• Criação de agências executivas e agências reguladoras;
• Maior autonomia gerencial e financeira;
• Controle “a posteriori” dos resultados.

É importante ter em mente que o modelo não rompeu com o modelo Burocrático, pois manteve alguns de seus princípios e boas práticas, incorporando-os ao modelo Gerencial, como a meritocracia, impessoalidade, legalidade, avaliação e recompensa pelo desempenho, estrutura de carreira e capacitação, de forma que o modelo Gerencial é considerado a evolução do anterior.

Fases da Administração Gerencial

A Administração Gerencial possui as seguintes fases: o Modelo Gerencial Puro, o Consumerism e o Public Service Orientation.

– Modelo Gerencial puro: tem como fundamento solucionar as deficiências do Estado pelo controle fiscal, o cidadão é visto como “contribuinte”, prega a redução de custos e o aumento de eficiência e produtividade, através da redução do Estado e na adoção de ferramentas de gestão do setor privado, descentralização do aparelho estatal, terceirização de serviços públicos, desburocratização e regulação das atividades conduzidas pelo setor privado.

– Consumerism: tem como premissa a prestação de serviços públicos com qualidade e foco nas necessidades dos “clientes”, a delegação de autoridade, bem como o fomento da competitividade e o atendimento às demandas dos consumidores.

– Public Service Orientation: baseia-se na valorização da política e cidadania, tem como características os conceitos de equidade, participação, transparência e justiça, estabelecimento de direitos e deveres ao cidadão, ampliação do dever social de prestação de contas (accountability), a descentralização é vista como um instrumento para aumentar a participação da sociedade nas políticas públicas, sendo atualmente a fase vigente.

Reformas Administrativas

As reformas ocorrem quando as mudanças se fazem necessárias pela sociedade, a qual está em constante evolução. Modelos se tornam obsoletos e precisam ser renovados constantemente, dessa forma, são criados novos modelos através de reformas. As reformas do aparelho do Estado são conhecidas como reformas administrativas, buscam elevar a eficiência e eficácia da máquina pública.

A partir de agora faremos um breve resumo histórico sobre as principais reformas administrativas ocorridas no Brasil que costumam ser cobradas.

Primeira reforma Administrativa – Reforma Burocrática

1936 – A criação do Departamento de Administração de Serviços Públicos – DASP no governo Getúlio Vargas, é considerado o marco da primeira reforma administrativa no período conhecido como Estado Novo, que se iniciou em 1930.

O DASP fomentou a fiscalização, a centralização e a regulamentação da Administração Pública, no intuito de combater o favoritismo e o nepotismo – práticas usuais do patrimonialismo – através da implementação de características comuns ao modelo Burocrático:

• Meritocracia (cargos mediante concursos públicos, promoção por mérito);
• Política econômica de contenção de gastos;
• Racionalização dos processos;
• Profissionalização de carreiras no serviço público.

Segunda Reforma Administrativa – Decreto–Lei nº 200, de 1967 – Reforma Militar

1967 – A Publicação do Decreto-Lei 200/67 no período do Regime Militar foi a primeira tentativa de implantação do Modelo Gerencial, buscando aplicar ao setor público, praticas gerenciais do setor privado. Apesar da centralização política, promoveu a descentralização administrativa criando ministérios e dividindo a Administração Federal em Administração Direta e Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).

Fortaleceu a Administração Indireta com a criação de empresas públicas e estabeleceu normas de pessoal e de execução orçamentária, como o orçamento-programa. Entretanto, a reforma proposta pelo Decreto não conseguiu alterar o sistema burocrático e ineficiente da Administração Direta, foi incapaz de superar a tradição patrimonialista do sistema político, permitindo ainda a contratação direta sem concursos para a Administração Indireta, o que agravou o nepotismo.

 1979 – Instituído o Programa Nacional de Desburocratização (PND), ainda no período militar, tinha como objetivo aumentar a eficiência administrativa por meio do aperfeiçoamento dos processos e economia de custos.

1988 – Promulgada a Constituição Federal (CF/88) a Carta Magna vigente, ampliou direitos e garantias individuais e coletivos, sendo uma grande conquista social. Por outro lado, é considerado um retrocesso administrativo (despenca em prova!), pois consolidou regras rígidas do modelo burocrático, através da centralização administrativa, engessando tanto a Administração Direta como a Indireta. Assim, a CF/88 é vista por autores como um “regresso burocrático”.

1993 – Promulgada a Lei 8.666/93, que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações para toda a Administração Pública.

Terceira Reforma Administrativa – Reforma Gerencial

1995 – Em um contexto de crise fiscal e hiperinflação, inicia-se no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a Reforma do Estado, com o fim de se implementar o modelo Gerencial no país, através do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), proposto pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). O plano institucionalizou a reforma administrativa gerencial, buscando mitigar a cultura burocrática.

O Plano Diretor (PDRAE) fomentou a gestão por resultados, a autonomia administrativa, a transparência e a prestação de contas (accountability) com maior responsabilização dos gestores, além disso, realizou privatizações, descentralizou os serviços sociais e passou a ter um papel mais regulador, com a criação de agências executivas e agências reguladoras.

O PDRAE distinguiu o aparelho do estado em quatro setores: “núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não-exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado”. Foram criadas as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações das Sociedades Civis de Interesse Público (OSCIPs), transferindo para o setor público não-estatal serviços de interesse coletivo, através de um programa de “publicização”, que segundo o PDRAE (1995) é: “a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.”

Considerações finais sobre os modelos de Administração Publica

Inicialmente, a administração brasileira se fundamentava no modelo patrimonialista, os bens públicos eram extensões do poder soberano, o nepotismo e a corrupção eram fomentados pelo clientelismo. O modelo burocrático surgiu como uma solução, buscou a implementação de um sistema de gestão eficiente, através de um controle rígido nos processos, orientando todos os atos da administração através de leis racionais e profissionalizou o serviço público com base na meritocracia. Entretanto, as disfunções da burocracia se tornaram evidentes, mostrando-se na prática um sistema lento, custoso e ineficiente.

Nasceu então a administração gerencial, que se voltou para a qualidade e transparência dos resultados, no atendimento das demandas sociais, promovendo o exercício da cidadania, com a participação ativa da sociedade nas políticas públicas. Assim, podemos concluir que a Administração Pública brasileira se respalda predominantemente no modelo Gerencial, contudo, apresenta elementos dos modelos burocráticos atrelados às características patrimonialistas e que apesar dos avanços alcançados, ainda há muito o que se aprimorar.

Assinatura Anual Ilimitada

Prepare-se com o melhor material e com quem mais aprova em Concursos Públicos em todo o país. Assine agora a nossa Assinatura Anual e tenha acesso ilimitado* a todos os nossos cursos.

ASSINE AGORA – Assinatura Ilimitada

Fique por dentro de todos os concursos:

Concursos abertos

Referências bibliográficas:

– BRESSER, Pereira Luiz Carlos. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Revista do Serviço Público, v. 47, 1996.

– Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado. Brasília: Presidência da república, Câmara da Reforma do Estado, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995.