Por conta disso, passou a ser opcional o detalhamento por elemento de despesa. Assim, o detalhamento por elemento de despesa deverá então ser realizado no momento da execução. Desta forma, em âmbito do Governo Federal o orçamento é aprovado por grupo de natureza da despesa, acrescida da informação gerencial modalidade de aplicação, sendo o elemento indicado no momento da execução da despesa.
A Lei nº 4.320/1964 introduziu em seus dispositivos a necessidade de o orçamento evidenciar os programas de governo.
“Art. 2°. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.”
A partir da edição da Portaria MOG nº 42/1999 aplicada à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, passou a ser obrigatória a identificação, nas leis orçamentárias, das ações em termos de funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais:
“Art. 4º Nas leis orçamentárias e nos balanços, as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais.”
Dessa forma, é consolidada a importância da elaboração do orçamento por programa, com a visão de que o legislativo aprova as ações de governo buscando a aplicação efetiva do gasto, e não necessariamente os itens de gastos. A ideia é dar transparência à população e ao legislativo sobre o que será realizado em um determinado período, por meio de programas e ações e quanto eles irão custar à sociedade e não o de apresentar apenas objetos de gastos que, isoladamente, não garantem a transparência necessária.
A aprovação e a alteração da lei orçamentária elaborada até o nível de elemento de despesa poderá ser mais burocrática e, consequentemente, menos eficiente, pois exige esforços de planejamento em um nível de detalhe que nem sempre será possível ser mantido. Por exemplo, se um ente tivesse no seu orçamento um gasto previsto no elemento 39 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica e pudesse realizar esse serviço com uma pessoa física, por um preço inferior, uma alteração orçamentária por meio de lei demandaria tempo e esforço de vários órgãos, o que poderia levar em alguns casos, a contratação de um serviço mais caro. No entanto, sob o enfoque de resultado, pouco deve interessar para a sociedade a forma em que foi contratado o serviço, se com pessoa física ou jurídica, mas se o objetivo do gasto foi alcançado de modo eficiente.
Observa-se que a identificação, nas leis orçamentárias, das funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais, em conjunto com a classificação do crédito orçamentário por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação, atende ao princípio da especificação. Por meio dessa classificação, evidencia-se como a administração pública está efetuando os gastos para atingir determinados fins.
É importante destacar que, a interpretação da Lei 4.320/64, no que se refere a elemento, não é a mesma do elemento da despesa da Portaria STN/SOF nº 163/2001. O conceito trazido na lei indica a necessidade de desdobramento das categorias econômicas correntes e de capital. Destacamos abaixo o disposto no artigo 15 da Lei 4.320/64:
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins.
A Lei de Diretrizes Orçamentária da União aprova exatamente conforme a Portaria STN/SOF nº 163/2001, de maneira que a Lei Orçamentária Anual detalha até o grupo de natureza da despesa, acrescentando a modalidade de aplicação como informação gerencial.
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Att. Prof. M. Sc. Giovanni Pacelli