Fala, pessoal! Neste artigo, abordaremos um assunto muito importante dentro do Direito Administrativo e que tem reflexos no estudo de outras áreas do Direito também: os princípios da Administração Pública.
Sempre que estudamos uma disciplina, torna-se fundamental conhecer bem as bases que sustentam todo o conteúdo. Por isso, tentaremos facilitar seu processo de aprendizagem fornecendo dicas importantes sobre esses princípios.
De início, precisamos entender o conceito daquilo que estamos estudando. Os princípios administrativos são os valores, as diretrizes, os mandamentos mais gerais que orientam a elaboração das leis administrativas, direcionam a atuação da Administração Pública e condicionam a validade de todos os atos administrativos.
Esses princípios podem ser expressos, quando estão previstos taxativamente em uma norma jurídica de caráter geral; ou implícitos, quando não constam taxativamente em uma norma jurídica, decorrendo, portanto, de outros princípios, da jurisprudência ou da doutrina.
Classificar um princípio como expresso depende da referência que tomamos dentro das normas jurídicas. Para fins didáticos, iremos considerar a Constituição Federal como ponto de partida para essa classificação.
Portanto, consideramos expressos os princípios constitucionais previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), nos seguintes termos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […].
Vamos agora analisar cada um desses princípios.
O princípio da legalidade apresenta dois significados distintos. O primeiro aplica-se aos administrados, isto é, às pessoas e às organizações em geral. Conforme dispõe o inciso II do artigo 5º da CF/88, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Dessa forma, para os administrados, tudo o que não for proibido será permitido.
O segundo sentido do princípio da legalidade é aplicável à Administração e decorre diretamente do art. 37, caput, da CF/88, impondo a atuação administrativa somente quando houver previsão legal. Portanto, a Administração só poderá agir quando houver previsão legal. Por esse motivo, ele costuma ser chamado de princípio da estrita legalidade.
Por exemplo, se dois particulares resolverem firmar um contrato em que um vende uma televisão sob a condição de o outro cortar a sua grama, teremos uma situação não prevista no Código Civil, que é o normativo responsável por regulamentar este tipo de relação jurídica. Todavia, a lei não proíbe este tipo de relação, sendo possível, por conseguinte, realizá-la. Nesse caso, os particulares atuaram além da lei (praeter legem), mas não cometerem nenhuma ilegalidade.
Por sua vez, a Administração deve atuar somente segundo a lei. Assim, não é possível, por exemplo, que um órgão público conceda um direito a um servidor não previsto em lei. Diga-se, a lei não proibiu a concessão do direito, mas também não o permitiu, logo não pode a Administração concedê-lo.
O princípio da impessoalidade, também apresentado expressamente na CF/88, apresenta quatro sentidos:
Princípio da finalidade: em sentido amplo, o princípio da finalidade é sinônimo de interesse público, uma vez que todo e qualquer ato da administração deve ser praticado visando à satisfação do interesse público. Por outro lado, em sentido estrito, o ato administrativo deve satisfazer a finalidade específica prevista em lei.
Princípio da igualdade ou isonomia: o princípio da impessoalidade se traduz na ideia de isonomia, pois a Administração deve atender a todos os administrados sem discriminações. Não se pode favorecer pessoas ou se utilizar de perseguições indevidas, consagrando assim o princípio da igualdade ou isonomia.
Vedação de promoção pessoal: os agentes públicos atuam em nome do Estado. Dessa forma, não poderá ocorrer a “pessoalização” ou promoção pessoal do agente público pelos atos realizados.
Impedimento e suspeição: esses institutos possuem o objetivo de afastar de processos administrativos ou judiciais as pessoas que não possuem condições de aplicar a lei de forma imparcial, em função de parentesco, amizade ou inimizade com pessoas que participam do processo.
O princípio da moralidade, que também está previsto de forma expressa no caput do art. 37 da Constituição Federal, impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Dessa forma, além da legalidade, os atos administrativos devem subordinar-se à moralidade administrativa.
Assim, podemos observar uma atuação administrativa legal, porém imoral. Por exemplo, pode não existir nenhuma lei proibindo um agente público de nomear o seu cônjuge para exercer um cargo em comissão no órgão em que trabalha, ou seja, o ato foi legal. Contudo, tal ato mostra-se imoral, pois a conduta ofende os bons princípios e a honestidade.
O princípio da publicidade, previsto taxativamente no artigo 37 da Constituição Federal, apresenta duplo sentido:
Exigência de publicação em órgãos oficiais como requisito de eficácia: os atos administrativos gerais que produzirão efeitos externos ou os atos que impliquem ônus para o patrimônio público devem ser publicados em órgãos oficiais, a exemplo do Diário Oficial da União ou dos estados, para terem eficácia (produção de efeitos jurídicos).
Exigência de transparência da atuação administrativa: o princípio da transparência deriva do princípio da indisponibilidade do interesse público, constituindo um requisito indispensável para o efetivo controle da Administração Pública por parte dos administrados.
Este é o “mais jovem” princípio constitucional. Foi incluído no artigo 37 pela Emenda Constitucional 19/1998 como decorrência da reforma gerencial, iniciada em 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o princípio da eficiência apresenta dois aspectos:
Em relação ao modo de atuação do agente público: espera-se a melhor atuação possível, a fim de obter os melhores resultados.
Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública: exige-se que seja a mais racional possível, permitindo que se alcancem os melhores resultados na prestação dos serviços públicos. Nesse segundo contexto, exige-se um novo modelo de gestão: a administração gerencial. Assim, os controles administrativos deixam de ser predominantemente por processos para serem realizados por resultados.
Finalizando, é importante destacar que a busca da eficiência deve ocorrer em harmonia com os demais princípios da Administração Pública. Por exemplo, se um agente público deixar de realizar a licitação em determinada situação, contratando a empresa de um amigo seu sobre o pretexto de que a contratação foi mais célere, barata e com mais qualidade, o ato será mais eficiente, porém será ilegal, imoral e contra a impessoalidade. Dessa forma, deverá ser considerado nulo.
Por outro lado, os princípios implícitos não constam taxativamente em uma norma jurídica geral, decorrendo de elaboração doutrinária e jurisprudencial.
Não significa que eles não estão previstos em uma norma jurídica, apenas não constam expressa ou taxativamente. Ou seja, o princípio implícito encontra-se previsto nas normas, apenas não consta expressamente o seu “nome”.
Podemos encontrar princípios que decorrem de algum princípio expresso ou da interpretação lógica de vários princípios; cuja aplicação conste taxativamente na Constituição, ou seja, não consta uma designação (o “nome”) para chamar o princípio, mas consta o seu significado; e outros por serem implicações do próprio Estado de Direito e do sistema constitucional como um todo.
Vamos aos principais:
A essência desse princípio está na própria razão de existir da Administração, ou seja, a Administração atua voltada aos interesses da coletividade. Assim, em uma situação de conflito entre interesse de um particular e o interesse público, este último deve predominar. É por isso que a doutrina considera esse um princípio fundamental do regime jurídico administrativo.
Por exemplo, quando a lei permite que uma prefeitura municipal faça a desapropriação de um imóvel, isso só deve ser feito quando o interesse geral assim o exigir. Caso a autoridade administrativa realize a desapropriação com o objetivo de punir um inimigo político do prefeito ou para favorecer determinado grupo empresarial, estará realizando por questões individuais, e não gerais, desviando a finalidade da lei. Ou seja, estaremos diante de um vício de desvio de poder ou desvio de finalidade, tornando o ato ilegal.
Enquanto o princípio da supremacia representa as prerrogativas, o princípio da indisponibilidade do interesse público trata das sujeições administrativas.
As sujeições administrativas são limitações e restrições impostas à Administração com o intuito de evitar que ela atue de forma lesiva aos interesses públicos ou de modo ofensivo aos direitos fundamentais dos administrados. Como exemplos de sujeições podemos mencionar a necessidade de licitar – para poder contratar serviços e adquirir bens; e a realização de concursos públicos, para fins de contratação de pessoas. Percebam que os particulares não se sujeitam a essas limitações.
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade exigem da administração pública a aplicação de limites e sanções dentro dos limites estritamente necessários para satisfazer o interesse público, sem aplicação de sanções ou restrições exageradas.
Muitas vezes, esses dois princípios são tratados como sinônimos ou, pelo menos, são aplicados de forma conjunta. No entanto, existem sutis diferenças.
A razoabilidade impõe que, ao atuar dentro da discrição administrativa, o agente público deve obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas. Dessa forma, ao fugir desse limite de aceitabilidade, os atos serão ilegítimos e, por conseguinte, serão passíveis de invalidação jurisdicional.
A proporcionalidade, por outro lado, exige o equilíbrio entre os meios que a Administração utiliza e os fins que ela deseja alcançar, segundo os padrões comuns da sociedade, analisando cada caso concreto. Considera, portanto, que as competências administrativas só podem ser exercidas validamente na extensão e intensidade do que seja realmente necessário para alcançar a finalidade de interesse público ao qual se destina. Em outras palavras, o princípio da proporcionalidade tem por objeto o controle do excesso de poder, pois nenhum cidadão pode sofrer restrições de sua liberdade além do que seja indispensável para o alcance do interesse público
Não se pode esperar que os agentes públicos sempre tomem as decisões corretas no desempenho de suas funções. Dessa forma, é imperioso que exista uma forma de a Administração corrigir os seus próprios atos.
Nesse sentido, o princípio da autotutela estabelece que a Administração Pública possui o poder de controlar os seus próprios atos, anulando-os quando ilegais ou revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos. Assim, a Administração não precisa recorrer ao Poder Judiciário para corrigir os seus atos, podendo fazê-lo diretamente.
A motivação representa que o administrador deve indicar os fundamentos de fato e de direito que o levam a adotar qualquer decisão no âmbito da administração pública, demonstrando a correlação lógica entre a situação ocorrida e as providências adotadas.
Todos os atos administrativos devem ser motivados, sejam eles discricionários ou vinculados, com uma única exceção, que é a exoneração de ocupante de cargo em comissão, conhecida como exoneração ad nutum, uma vez que possui tratamento constitucional próprio.
Pelo princípio da continuidade, os serviços públicos devem ser prestados de maneira contínua, ou seja, sem parar. Isso porque é justamente pelos serviços públicos que o Estado desempenha suas funções essenciais ou necessárias à coletividade.
Em que pese a aplicação desse princípio seja principalmente na prestação de serviços públicos, ele se aplica a qualquer atividade administrativa. Nessa linha, a paralisação da Administração em suas atividades administrativas internas também pode trazer prejuízos ao interesse público
Pessoal, espero que essas dicas de estudo sejam úteis para vocês. Sem dúvidas, o conhecimento aprofundando sobre as bases do Direito Administrativo serão importantes para que muitos outros assuntos dentro da matéria façam sentido.
Como última dica, aconselho a leitura de um artigo do nosso blog que tratou das Principais Súmulas para o estudo do Direito Administrativo. Através dele, você irá perceber como os princípios que estudamos são importantes para dirimir conflitos de repercussão geral:
Um forte abraço,
Vinícius Peron Fineto.
Instagram: @viniciuspfineto
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