Resoluções e Decretos Legislativos: entenda como são produzidos

Dando sequência à série de artigos que visa democratizar o conhecimento sobre o Processo Legislativo Constitucional, continuaremos o estudo sobre o funcionamento da produção das Leis no país. Hoje, avançaremos no detalhamento dos Procedimentos Legislativos Especiais, tratando especificamente do procedimento de criação das Resoluções e dos Decretos Legislativos.    

Procedimentos Legislativos Especiais   

No artigo Processo Legislativo Constitucional: como as Leis são produzidas, aprendemos que o objeto do Processo Legislativo é a produção dos atos normativos primários. Cada espécie normativa tem uma razão de ser, bem como um regramento diferente para sua produção e tramitação nas Casas Legislativas.   

Naquela oportunidade, foi dado um panorama sobre a configuração do Processo Legislativo, com enfoque no Procedimento Legislativo Comum, que rege a produção das Leis Ordinárias e Leis Complementares. Esse procedimento serve de base para a compreensão dos Procedimentos Legislativos Especiais, sendo recomendada a leitura do artigo, que está disponível neste link.   

Seguimos para o detalhamento dos Procedimentos Legislativos Especiais, que são cinco, e coincidem com o ato normativo que será produzido. São eles as Medidas Provisórias, as Emendas Constitucionais, as Leis Delegadas, as Resoluções e os Decretos Legislativos. Nos artigos precedentes, foi explicado como as demais espécies normativas são produzidas. Hoje esmiuçaremos o procedimento de criação, a função e as diferenças entre a Resolução e o Decreto Legislativo.  

Resoluções e Decretos Legislativos 

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As Resoluções e os Decretos Legislativos são espécies normativas com força de Lei Ordinária, previstas no art.59, incisos VI e VII da Constituição Federal. Esses atos normativos têm um ponto em comum, eles são editados exclusivamente pelo Poder Legislativo para tratar de matérias de competência do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 

Outro ponto em comum entre as Resoluções e os Decretos Legislativos é que, por dizerem respeito a matérias de interesse do Poder Legislativo, não há, via de regra, a intervenção do Chefe do Executivo em nenhuma das etapas dos procedimentos. O Presidente da República não tem a prerrogativa de iniciativa em relação a esses atos normativos (com algumas exceções), eles não estão sujeitos à sanção ou ao veto presidencial, tampouco são promulgados pelo Chefe do Executivo. 

A doutrina coloca como principal diferença entre as Resoluções e os Decretos Legislativos, o fato de que, enquanto as Resoluções são utilizadas para normatizar matérias que produzem efeitos internos às Casas Legislativas, os Decretos são utilizadas para normatizar matérias que produzem efeitos externos ao Congresso Nacional. Essa, porém, não é uma definição precisa e absoluta, já que existem Resoluções que apresentam também efeitos externos. 

A seguir, vamos entender as particularidades dessas espécies normativas. 

Resoluções 

1– Iniciativa:    

Alguns autores afirmam que as Resoluções não são materialmente um ato normativo, sendo um meio termo entre uma Lei e ato administrativo. Como já foi dito, elas, via de regra, produzem efeitos internos às Casas Legislativas. Essas figuras materialmente híbridas, porém, são formalmente consideradas como Lei pela Constituição Federal, podendo ser editadas pelo Congresso Nacional, pelo Senado Federal ou pela Câmara dos Deputados, a depender da matéria a ser tratada.  

2- Matérias:     

A exigência da utilização das Resoluções aparece na Constituição em algumas situações específicas. Na primeira delas, as Resoluções devem ser utilizadas para dispor sobre assuntos de competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, inumeradas, respectivamente nos artigos 51 e 52 da Constituição Federal. As matérias são as seguintes: 

a) Matérias de competência privativa da Câmara: 

i) Gerais:

• Elaborar seu regimento interno; 
• Dispor sobre sua organização, funcionamento e polícia; 
• Dispor sobre criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus servidores;
• Iniciativa de lei para fixação da remuneração de seus servidores; 
• Eleger dois cidadãos brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de idade para comporem o Conselho da República. 

ii) Específicas:

• Autorizar a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado, por voto de dois terços de seus membros; 
• Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa. 

b) Matérias de competência privativa do Senado: 

i) Gerais:

• Elaborar seu regimento interno;  
• Dispor sobre sua organização, funcionamento e polícia; 
• Dispor sobre criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus servidores; 
• Iniciativa de lei para fixação da remuneração de seus servidores; 
• Eleger dois cidadãos brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de idade para comporem o Conselho da República; 

ii) Específicas:

• Avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional e o desempenho das administrações tributárias; 
• Processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade (e Ministros e Comandantes das Forças Armadas por crimes conexos), dependendo a condenação do voto de dois terços do Senado; 
• Processar e julgar os Ministros do STF, os membros do CNJ, CNMP, o PGR e o AGU nos crimes de responsabilidade, dependendo a condenação do voto de dois terços do Senado;  
• Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de Magistrados, Ministros do TCU indicados pelo Presidente, Governador de Território; Presidente e diretores do banco central, PGR e titulares de cargos que a lei determinar; 
• Aprovar a exoneração do PGR antes do término de seu mandato, por voto de maioria absoluta do Senado; 
• Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática permanente; 
• Suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF; 
• Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse dos entes federados; 
• Fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada dos entes federados; 
• Dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno dos entes federados, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal; 
• Dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno; 
• Estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do DF e dos Municípios. 

Alguns dispositivos da Carta Magna impõem a edição de Resolução pelo Senado para fixar alíquotas para alguns impostos estaduais, conforme art.155, § 1º, IV, art.155 § 2º, IV e V, a) e b) da CF/88, quais sejam: 

c) Resolução do Senado para fixação de alíquotas em impostos estaduais 

• Definir as alíquotas máximas do imposto sobre transmissão causa mortis e doações (ITCMD); 
• Fixar, por proposta do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, as alíquotas do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de exportação, mediante aprovação da maioria absoluta do Senado; 
• Estabelecer, por iniciativa de um terço dos Senadores, alíquotas mínimas nas operações internas do ICMS, mediante aprovação de um terço dos Senadores; 
• Estabelecer, por iniciativa da maioria absoluta dos Senadores, alíquotas máximas operações internas do ICMS, para resolver conflito específico que envolva interesse de Estados, mediante aprovação de dois terços dos Senadores. 

Por último, as Resoluções também são utilizadas para normatizar assuntos de competência interna do Congresso Nacional que, via de regra, não estão sujeitos à reserva de Lei, como a elaboração de seu regimento interno.  

Há um único dispositivo constitucional que exige a normatização de matéria específica pelo Congresso por meio de Resolução, ele está disposto no art.68 § 2º da CF e trata do seguinte: 

d) Resolução do Congresso Nacional para autorizar a edição de Lei Delegada: 

• Delegação autorizativa ao Presidente da República que especificará o conteúdo e os termos do exercício da produção de Lei Delegada. 

3 – Tramitação 

A tramitação das Resoluções está determinada nos regimentos internos das Casas Legislativas e do Congresso Nacional. A Resolução do Congresso Nacional será instruída, discutida, votada e promulgada por ambas as Casas. Se a Resolução for de competência da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, apenas a Casa interessada participa do procedimento legislativo. 

Como apontado anteriormente, o Presidente da República não participa da edição de uma Resolução, exceto nos dois casos específicos apontados acima, em que ele tem a prerrogativa da iniciativa desse procedimento (fixação de limites globais para o montante da dívida e fixação de alíquotas do ICMS interestadual e de exportação). De toda forma, o processo não passa pelo seu crivo durante a tramitação, não sendo a Resolução submetida à sanção ou ao veto presidencial. 

4- Promulgação 

A promulgação da resolução se dá pelo Presidente da respectiva Casa Legislativa e não pelo Presidente da República. Portanto, a Resolução do Congresso, a Resolução da Câmara e a Resolução do Senado são promulgadas, cada uma, por seus respectivos Presidentes, que determinam também sua publicação. 

Decretos Legislativos 

1- Iniciativa:    

Os Decretos Legislativos são atos normativos de iniciativa do Congresso Nacional e podem iniciados por qualquer comissão da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal para a normatização de matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional. Como já foi dito, eles produzem efeitos externos ao Congresso Nacional. 

2 – Matérias:     

As matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional estão dispostas no art. 49 da Constituição Federal, e dizem respeito aos seguintes temas: 

a) Matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional: 

• Aprovar tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; 
• Autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente (ressalvados os casos previstos em lei complementar);  
• Autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, por mais de quinze dias; 
• Aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; 
• Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; 
• Mudar temporariamente a sede do Congresso; 
• Fixar idêntico subsídio para os Deputados e Senadores, 
• Fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros;
• Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; 
• Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; 
• Zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes; 
• Apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão; 
• Escolher dois terços dos membros do TCU; 
• Aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares; 
• Autorizar referendo e convocar plebiscito; 
• Autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; 
• Aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. 

Além disso, a Carta Magna ainda determina mais uma hipótese de utilização do Decreto Legislativo, conforme o art.62, §3º, qual seja: 

b) Normatizar os efeitos jurídicos das Medidas Provisórias: 

• Havendo a perda da eficácia de uma Medida Provisória por decurso do prazo, as relações jurídicas decorrentes do período em que ela esteve vigente devem ser reguladas por meio de Decreto Legislativo do Congresso Nacional. 

3 -Tramitação 

A tramitação dos Decretos Legislativos está determinada no regimento interno do Congresso Nacional e ela deverá ser instruída, discutida e votada por ambas as Casas do Poder Legislativo.  

O Presidente da República não participa da edição de um Decreto Legislativo, não tendo a prerrogativa da iniciativa desse procedimento. Além do mais, o processo não passa pelo seu crivo durante a tramitação, não sendo submetido, portanto, à sanção ou veto presidencial. 

4 – Promulgação 

A promulgação do Decreto é feita pelo Presidente do Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, que determina também sua publicação. 

Demais Procedimentos Legislativos Especiais    

Com a compreensão dos procedimentos para a criação de Resoluções e Decretos Legislativos, chegamos ao fim da série de artigos que explicam o Processo Legislativo Constitucional. Os procedimentos de criação das Leis Ordinárias, das Leis Complementares, das Medias Provisórias, das Emendas Constitucionais e das Leis Delegadas, foram detalhados em artigos precedentes, não deixe de conferir!  

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