Entenda mais sobre o Controle Orçamentário: Controle Interno e Controle Externo

Entenda tudo sobre o controle orçamentário e os controles interno e controle externo exercidos pela administração pública

Olá, Estrategista. Tudo joia?

Devemos nos questionar, em primeiro lugar, sobre qual o propósito do orçamento. Conforme já detalhamos sobre este assunto no artigo sobre PPA, LDO e LOA, os orçamentos surgem como instrumentos de controle.

Isto é, visam a não permitir que os gestores não excedam os gastos em relação às receitas previstas. Dessa forma, o controle das leis orçamentárias visa a eficiência, eficácia e a efetividade da gestão dos recursos públicos.

Veja a diferença entre cada uma delas:

• Eficiência: Relação entre recursos utilizados (output/input). Ou seja, busca atingir os resultados (output) com o mínimo de recursos (input);
• Eficácia: Grau de atingimento das metas fixadas. Isto é, mensura o grau em que os objetivos e as finalidades foram alcançados;
• Efetividade: Relação entre os resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados). A palavra-chave para efetividade é resultado, ou seja:
  • Se produziu efeitos no ambiente externo;
  • Capacidade de transformar a realidade;
  • Capacidade de promover os resultados pretendidos.

Controle Orçamentário: Controle Interno e Controle Externo

De acordo com a Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Vejamos o que significa cada um desses controles (C.O.F.O.P.)

1. Contábil: Controle da aplicação dos recursos públicos conforme as técnicas contábeis;
2. Orçamentário: Arrecadação e aplicação dos recursos públicos conforme o planejamento e o orçamento;
3. Financeiro: Fluxo de recursos administrados pelo gestor (entradas e saídas de caixa);
4. Operacional: Verificação do cumprimento das metas, resultados, eficiência, eficácia da gestão dos recursos públicos;
5. Patrimonial: Controle, salvaguarda, conservação e alienação dos bens públicos.

Controle da Execução Orçamentária

Outra lei imprescindível para compreender os atos de controle orçamentário é a Lei 4.320, que institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos.

Em seu art. 75, a L 4.320 dispõe que o controle da execução orçamentária compreenderá:

• a Legalidade dos Atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
• a Fidelidade Funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
• o Cumprimento do Programa De Trabalho expresso:
  • em termos monetários; e
  • em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Além disso, caberá ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, a verificação quanto ao cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

1. Do Controle Interno

A CF/88 estabelece que o controle interno de cada poder é autônomo e deve fiscalizar o uso eficiente, econômico e regular dos recursos públicos.

Além disso, o Poder Executivo exercerá os 3 tipos de controle supracitados (Legalidade dos Atos, Fidelidade Funcional e Cumprimento do Programa De Trabalho), sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

Não obstante, a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente.

Cumpre salientar que além da prestação ou tomada de contas anual, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.

Por fim, a verificação da exata observância dos limites das cotas trimestrais compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes.

Controle Interno Integrado

Além do controle interno de cada poder, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

• avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
• comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
• apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

A saber, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, deverão dar ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

Análise: Analogamente, a mesma lógica se aplica aos estados e municípios. Isto é, deverão dar ciência aos respectivos tribunais de contas estaduais.

Além do mais, qualquer Cidadão, Associação, Partido político ou Sindicato (CAPS) é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

2. Do Controle Externo

Tão importante quando o Controle Interno, é o controle orçamentário externo exercido pelo Poder Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas.

Nesse sentido, o controle orçamentário, de competência do Poder Legislativo, terá por objetivo verificar:

1. Probidade da Administração;
2. Guarda e Legal emprego dos dinheiros públicos;
3. Cumprimento da Lei de Orçamento.

Dessa forma, deverá prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome da União, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Análise: a mesma lógica acima se aplica aos Estados e Municípios.

Como já foi falado, o responsável pelo controle externo é o poder legislativo. Sendo assim, em âmbito federal cabe ao Congresso Nacional (Câmara dos Deputados + Senado Federal) a missão de realizar o controle externo das contas públicas federais.

Não obstante, esse controle será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

Competências dos Tribunais de contas

1. APRECIAR as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 60 dias a contar de seu recebimento (o tribunal de contas não julga as contas do chefe do executivo);
2. JULGAR as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
3. APRECIAR, para fins de registro, a LEGALIDADE dos atos de ADMISSÃO de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório (as melhorias posteriores que alterem o fundamento legal necessitam de apreciação do TCU);
4. realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (COFOP), nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades; (Deputado sozinho ou Senador sozinho não podem pedir ao TCU que faça inspeção ou auditoria, mas sim a Câmara ou o Senado)
5. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
6. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

Demais Competências e Deveres do Tribunal de Contas

1. prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (Deputado sozinho, Senador sozinho não podem solicitar informações ao TCU);
2. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
3. assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
4. SUSTAR, se não atendido, a execução do ATO impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados E ao Senado Federal;
5. representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Análise: o Tribunal de Contas pode SUSTAR apenas execução de ATO, e não do CONTRATO como um todo. Desse modo, no caso de contrato, o Tribunal de Contas não poderá sustá-lo, mas poderá assinar prazo para que o responsável adote as providências necessárias, com base no inciso IX acima.

Veja, no caso de contrato, o ato de sustação deverá ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de IMEDIATO, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

Contudo, caso o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial. Sendo assim, esses créditos poderão ser automaticamente inscritos em dívida ativa não tributária.

Certamente que o Tribunal de Contas pode muito, mas não pode tudo, ou seja, também existirá alguma forma de controle sobre seus atos.

Nesse sentido, estabelece a CF/88 que o Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Resumo do Controle Externo

Como já explicado, a Constituição estabelece regras do controle interno e do controle externo à União, muito embora todas estas regras também sejam aplicáveis aos Estados e Municípios. Desse modo, segue a analogia que se deve adotar no que condiz às contas estaduais, distritais e municipais.

1. União: Controle externo a cargo do Congresso com auxílio do TCU;
2. Estados: Controle externo a cargo da Assembleia Legislativa com auxílio do TC do Estado (TCE);
3. DF: Controle externo a cargo da Câmara Legislativa (DF não tem assembleia, mas câmara) com auxílio do TCDF;
4. Municípios: Câmara Municipal com auxílio:
   • TC do Estado (TCE), como regra;
   • Tribunal de Contas dos Municípios (que é TC estadual) nos estados Goiás, Bahia, Ceará e Pará;
   • TC do Município (TC municipal) nos casos de RJ e SP.

Finalizando

E aí, curtiu o artigo sobre controle orçamentário: controle interno e controle externo? Deixe seu comentário.

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Forte abraço

Leandro Ricardo M. Silveira

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