Plano Plurianual – Dica Estratégica de Administração Financeira e Orçamentária
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O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e municipais. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais.
Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) vemos essa integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo.
Segundo o art. 165 da CF/1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na Administração Pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/1988. Antes do PPA e da CF/1988, existiam outros precários instrumentos de planejamento, como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com três anos de duração, o qual não se confunde com o PPA, que possui quatro anos de duração.
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Retrata, em visão macro, as intenções do gestor público para um período de quatro anos, podendo ser revisado, durante sua vigência, por meio de inclusão, exclusão ou alteração de programas.
Segundo o art. 165 da CF/1988:
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
As diretrizes são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no território.
As metas são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa, a depender das especificidades de cada caso. Quando qualitativa, a meta também deverá ser passível de avaliação. Cada objetivo deverá ter uma ou mais metas associadas.
As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação de uma rodovia. O termo “e outras delas decorrentes” se relaciona às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização, mas ainda dentro do período de vigência do plano plurianual. Despesas correntes são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção etc. Neste mesmo exemplo, após a pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos gastos com sua manutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital pavimentação da rodovia. Assim, tanto a pavimentação da rodovia (despesa de capital) quanto o custeio com sua manutenção durante a vigência do Plano Plurianual (despesa corrente relacionada à de capital) deverão estar previstos no referido Plano.
O programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Os programas do PPA podem abranger atividades desenvolvidas por diferentes Ministérios, cruzando, assim, as fronteiras interministeriais. O PPA de 2000-2003, o Avança Brasil, foi o primeiro a refletir a classificação programática, ao contrário da abordagem anterior, baseada em projetos.
O conceito de programas de duração continuada é o mais divergente na CF/1988 quando falamos de Plano Plurianual. Retirando-se os programas governamentais que tem prazo de conclusão, os quais são denominados de investimentos, qualquer outra ação poderia ser considerada de duração continuada. Na prática, há uma interpretação restritiva para que sejam consideradas apenas ações finalísticas, ou seja, para que o PPA não perca sua finalidade de instrumento de planejamento, não se obriga a presença de todos os programas de duração continuada, como aqueles relacionados às atividades-meio da Administração Pública.
De acordo com o art. 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Ou seja, devem ser analisados e votados pelo Poder Legislativo.
Na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto não for editada a lei complementar prevista na CF/1988, a qual deve versar sobre o tema.
Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado.
Quando se estuda o PPA, a referência geralmente é a CF/1988, por isso sempre se trata dos instrumentos de planejamento e orçamento na esfera federal. No entanto, assim como a União, cada estado, cada município e o Distrito Federal também têm seus próprios PPAs, LDOs e LOAs. A iniciativa será sempre do Poder Executivo de cada ente.
Vamos ver como o assunto é cobrado nas mais diversas bancas de concursos:
1) (CESPE – Auditor – Conselheiro Substituto – TCE/PR – 2016) Julgue o item. Sob pena de ser considerado inválido, o decreto que estabelece o PPA não pode deixar de especificar, de forma regionalizada, as metas e as prioridades do governo para os quatro anos seguintes à sua aprovação, relativamente às despesas de capital e outras delas decorrentes, e também as despesas de duração continuada.
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, §1º, da CF/1988). Assim, o PPA deve ser instituído por lei e não pode ser estabelecido por decreto.
Resposta: Errada
2) (FCC – Técnico Judiciário – Administrativa – TRT/14ª – 2016) Segundo a Constituição Federal, um dos instrumentos de planejamento é o Plano Plurianual − PPA. No âmbito da União o Plano Plurianual
a) será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional e terá vigência de dois anos, iniciando-se no primeiro e terceiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo.
b) será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional e terá vigência de quatro anos, iniciando-se, no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo.
c) será apreciado, apenas, pela Câmara dos Deputados, com vigência de quatro anos, iniciando-se, no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo.
d) o encaminhamento do projeto de lei do PPA ao Legislativo é de iniciativa exclusiva do Ministro do Planejamento, orçamento e gestão, com vigência de quatro anos.
e) terá vigência de quatro anos, iniciando-se no primeiro ano do mandato do chefe do Poder Executivo.
O PPA será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional e terá vigência de quatro anos, iniciando-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo. A iniciativa é do Poder Executivo.
Resposta: Letra B
3) (FGV – Administração e Planejamento – Funarte – 2014) Conforme disposto no Artigo 165 da Constituição Federal, o Poder Executivo deve elaborar e apresentar, na forma de projeto de lei, plano onde são estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pelo governo, com vigência de 4 anos e início no 2º ano do mandato. Esse plano é denominado:
(A) Plano de Metas;
(B) Plano Estratégico;
(C) Plano de Governo Integrado;
(D) Plano Plurianual;
(E) Plano Quadrienal de Governança.
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.
Resposta: Letra D
4) (ESAF – Auditor Fiscal – Receita Federal do Brasil – 2009) Com relação ao Plano Plurianual (PPA), aponte a única opção incorreta.
a) Os programas do PPA podem abranger atividades desenvolvidas por diferentes Ministérios.
b) Um aspecto importante do PPA é sua integração das despesas correntes e de capital, obtida por meio do foco em programas.
c) É exigido que o PPA seja apresentado ao Congresso Nacional até 15 de abril do primeiro dos quatro anos do mandato do Presidente da República.
d) O PPA de 2000-2003, o Avança Brasil, reflete a nova classificação programática.
e) O PPA foi instituído pela Constituição de 1988.
a) Correta. Os programas do PPA podem abranger atividades desenvolvidas por diferentes Ministérios, cruzando, assim, as fronteiras interministeriais.
b) Correta. A lei que instituir o plano plurianual conterá as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O termo “e outras delas decorrentes” se relaciona às despesas correntes que esta despesa de capital irá gerar após sua realização.
c) É a incorreta. O PPA deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto.
d) Correta. O PPA de 2000-2003, o Avança Brasil, reflete a nova classificação programática, ao contrário da abordagem anterior, baseada em projetos.
e) Correta. A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na administração pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/1988.
Resposta: Letra C
5) (CONSULPLAN – Auxiliar Administrativo – Pref. de Duque de Caxias/RJ – 2015) “O orçamento municipal deve manter pertinência com a lei municipal que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do gasto público.” A lei referida no trecho denomina‐se:
A) Lei Orgânica
B) Plano Plurianual.
C) Lei de Responsabilidade Fiscal.
D) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, da CF/1988).
Resposta: Letra B
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Sérgio Mendes
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