Processo Legislativo Constitucional: como as Leis são produzidas

Entender o funcionamento da produção das leis no país é essencial para a formação de cidadãos mais bem informados e conscientes de seus direitos. Além disso, o Processo Legislativo Constitucional é tema de grande relevância para as provas de concurso. Diante disso, o objetivo desse artigo é apresentar o assunto de uma forma descomplicada em prol da educação política dos cidadãos e da desmistificação da matéria para os concurseiros. Vamos comigo? 

Noções introdutórias: 

Poder Legislativo 

O Poder Legislativo Federal (da União) é bicameral. Isso significa que ele composto por duas Casas Legislativas, que são a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Juntos, eles formam o Congresso Nacional (CN). Esses órgãos são responsáveis pela elaboração de leis que regulam nossa vida em sociedade em âmbito nacional.  

No âmbito dos demais entes federados, o Poder Legislativo é unicameral, representado pelas Assembleias Legislativas nos Estados, pelas Câmaras dos Vereadores nos Municípios e pela Câmara Legislativa no Distrito Federal.

Atos normativos  

O processo legislativo constitucional consiste em uma sistemática prevista na Constituição Federal (CF/88) e nos Regimentos Internos das Casas Legislativas para a produção de atos normativos primários.  

O que chamamos de lei, em sentido genérico, na verdade é a Lei Ordinária, uma espécie de ato normativo primário. No total existem seis tipos de atos normativos primários, são eles as Leis Ordinárias, as Leis Complementares, as Medidas Provisórias, as Leis Delegadas, as Emendas Constitucionais, os Decretos Legislativos e as Resoluções. 

Eles são chamados primários, pois criam direitos e obrigações e extraem seu fundamento de validade diretamente do texto constitucional. Isso significa, que esses atos se submetem e, portanto, não podem contrariar o texto da Constituição.

Por sua vez, os atos normativos secundários (decretos regulamentares, portarias, resoluções, instruções normativas, etc.) não criam direito novo e se submetem tanto ao ato normativo primário quanto à Constituição. Eles têm a função de fazer um detalhamento do ato normativo primário, especificando como deve ser a execução da Lei. Portanto, eles decorrem de uma atividade do poder Executivo e não do poder Legislativo.  

Atos normativos primários 

O objeto do processo legislativo constitucional são os atos normativos primários. Cada um deles tem uma razão de ser e para cada um há uma regra diferente quanto ao processo legislativo. A seguir, faremos uma breve apresentação das peculiaridades de cada espécie normativa: 

Lei Ordinária: 

É a espécie mais conhecida e mais comum de atos normativos. Quando a Constituição prevê que algum assunto deve ser regulado por meio de lei, ele está tratando da Lei Ordinária. O processo legislativo para a criação de uma Lei Ordinária é o chamado procedimento comum, enquanto os demais procedimentos são os especiais. As suas principais características são: 

• Matérias: todos os assuntos podem ser tratados por Lei Ordinária, exceto os reservados à Lei Complementar ou a modificação na própria Constituição, que é feita por Emenda Constitucional. 
• Quórum de deliberação:  aprovação por maioria simples (relativa) nas duas Casas Legislativas. Esse é o menor quórum existente.  
• Legitimados para a sua proposição: as Leis Ordinárias podem ser propostas por uma gama extensa de órgãos e agentes políticos, bem como pelos cidadãos, por meio da iniciativa popular.  

Lei Complementar: 

É a espécie reservada para tratar de assuntos de grande relevância. Elas também se submetem ao procedimento legislativo comum, mas se diferenciam das Leis Ordinárias pelas seguintes características:  

Medidas Provisórias (MP): 

Essa espécie normativa passa por um procedimento especial de criação. Ela é editada unilateralmente pelo Presidente da República em caso de relevância e urgência. Ela entra em vigor no momento de sua publicação, mas é imediatamente submetida à aprovação do Poder Legislativo e poderá ser convertida em Lei ou não. A Câmara e o Senado têm o prazo de 60 dias, prorrogável por mais 60 para a sua conversão em Lei, sob pena da perda de sua eficácia. Suas características são: 

• Matérias: a Constituição prevê expressamente quais assuntos NÃO podem ser tratados por MP, conforme o art. 62, §1º, da CF/88. Em tese, todas as matérias que não constam nesse rol e que não sejam de iniciativa privativa de outro órgão ou autoridade, podem ser tratados por Medida Provisória. 
• Quórum de deliberação: maioria simples em ambas as Casas Legislativas. O quórum é o mesmo da Lei Ordinária, uma vez que assuntos reservados à Lei Complementar não podem ser objeto de MP. 
• Legitimados para a sua criação: apenas o Presidente da República. 

Lei Delegada: 

Essa espécie normativa passa por um procedimento especial de criação. Para a elaboração de uma Lei Delegada o Presidente da República faz uma solicitação para que o Congresso Nacional lhe delegue a competência para legislar sobre determinada matéria. Feita essa solicitação, o Congresso Nacional a examinará e, caso a aprove, editará uma Resolução que especificará o conteúdo e os termos para que o Presidente edite a Lei.  

• Matérias: a Constituição prevê expressamente quais assuntos NÃO podem ser tratados por Lei Delegada, conforme o art. 68, §1º, da CF/88. Em tese, todas as matérias que não constam nesse rol e que não sejam de iniciativa privativa de outro órgão ou autoridade, podem ser tratados por Lei Delegada. 
• Quórum de deliberação: a resolução do CN que autoriza a delegação deve constar se a Lei Delegada deverá voltar para o Legislativo para ser apreciada ou não. Se ela tiver que passar pelo crivo do Legislativo, o quórum de votação é de maioria simples em ambas as Casas. O quórum é o mesmo da Lei ordinária, uma vez que assuntos reservados à Lei Complementar não podem ser objeto de Lei Delegada. 
• Legitimados para a sua criação: apenas o Presidente da República, mediante autorização do CN. 

Emenda Constitucional:

Trata-se de um procedimento legislativo especial que possibilita a reforma da Constituição, por meio da alteração do texto constitucional. Durante momentos de instabilidade política, quais sejam, o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal não é possível emendar a CF/88. As características das Emendas são: 

• Matérias: a Constituição estabelece que determinadas matérias NÃO poderão ser abolidas de seu texto por meio de Emenda. São as chamadas cláusulas pétreas, constantes, no art.60, 4º da CF/88.  
• Quórum de deliberação: maioria qualificada. A votação deve ocorrer em cada Casa Legislativa em dois turnos (duas vezes em cada), considerando-se aprovada se obtiver três quintos dos votos dos respectivos membros. Trata-se, portanto, de um processo legislativo mais dificultoso que aquele de aprovação de uma Lei Ordinária ou Complementar. 
• Legitimados para a sua proposição: um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; o Presidente da República; mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Não há possibilidade de iniciativa popular para Emendar a Constituição. 

Decreto legislativo: 

É um ato normativo editado pelo Congresso Nacional para o tratamento de matérias de sua competência exclusiva, taxativamente dispostas no art. 49 da CF/88. O procedimento para sua elaboração não está previsto na Constituição, mas no Regimento Interno do Congresso Nacional, por isso não aprofundaremos no assunto. 

Resolução: 

É um ato normativo editado pelo Senado Federal, pela Câmara dos Deputados ou pelo Congresso Nacional. A resolução é utilizada para dispor sobre assuntos de competência privativas da Câmara e do Senado, enumerados nos arts. 51 e 52 da Constituição. O procedimento para sua elaboração não está previsto na Constituição, mas no Regimento Interno das Casas Legislativas, por isso não aprofundaremos no assunto.

A diferença dos Decretos Legislativos para as Resoluções editadas pelo Congresso Nacional é que os decretos legislativos produzem efeitos externos ao Legislativo, enquanto as resoluções dizem respeito a assuntos internos. 

Processo Legislativo Constitucional:

O processo legislativo constitucional pode ser dividido em dois procedimentos: 

• Procedimento comum: regras gerais de elaboração de Leis Ordinárias e Complementares. Há ainda uma subdivisão interna em procedimento comum ordinário, sumário e abreviado.

• Procedimentos especiais: destinados à elaboração das demais espécies normativas. Nesse artigo nos ateremos a esmiuçar o procedimento comum, com breves apontamentos sobre as especificidades dos procedimentos especiais. Isso facilitará a compreensão do processo legislativo constitucional como um todo. Os procedimentos especiais serão abordados de modo mais profundo em outra oportunidade.

Procedimento legislativo comum ordinário

O procedimento comum ordinário é o mais completo e não se submete a prazos, sendo a “regra geral” do processo legislativo constitucional.  

Ele é dividido em 3 fases, a introdutória, a constitutiva e a complementar. 

1- Fase introdutória/iniciativa

É a apresentação de um projeto de lei (PL) ao Congresso Nacional.  

Cada ato normativo tem um rol de pessoas legitimadas para sua proposição. As Leis Ordinárias e as Lei Complementares podem ser propostas por qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, pelo Presidente da República, pelo Supremo Tribunal Federal, pelos Tribunais Superiores, pelo Procurador-Geral da República e pelos cidadãos.

Esse rol não é taxativo (exaustivo), uma vez que existem outros órgãos, como o Tribunal de Contas da União e a Defensoria Pública da União, que podem apresentar projetos de lei em relação a algumas matérias. 

A iniciativa pode ser de três tipos:  

A) Geral/comum: são as pessoas e órgãos mencionados acima, legitimados pela Constituição para apresentar projeto de Lei Ordinária ou Complementar em relação a qualquer matéria (excetuadas aquelas da competência privativa).

B) Privativa/exclusiva/reservada: em determinados casos, apenas alguns órgãos ou agentes políticos gozam do poder para propor leis sobre matérias específicas.  

O Presidente da República tem algumas competências legislativas privativas elencadas na Constituição Federal (art. 61, 1º) como a competência para a criação de cargos público no âmbito federal.  

Além disso, via de regra, os órgãos do Poder Judiciário (art. 96, II da CF/88), do Poder Legislativo (art. 51, IV c/c art. 52, XIII da CF/88) e instituições como o Ministério Público (art. 127, § 2º da CF/88), a Defensoria Pública (art. 127, § 2º da CF/88) e o Tribunal de Contas também têm iniciativa privativa para propor as leis que tratam de sua organização administrativa, da criação de cargos e fixação de remuneração de seus servidores. 

C) Popular: os cidadãos podem apresentar projeto de Lei Ordinária e Lei Complementar em relação a qualquer matéria (excetuadas aquelas da competência privativa). Existem alguns requisitos para tanto, quais sejam: subscrição de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos 5 Estados brasileiros, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles. 

2- Fase constitutiva: 

Como Poder Legislativo Federal é bicameral um projeto de lei irá, necessariamente, tramitar pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Um é chamado de Casa Iniciadora e o outro de Casa Revisora.

Via de regra, a Câmara é a casa iniciadora e o Senado a Revisora. Há dois casos em que o Senado será a casa iniciadora: quando a iniciativa do PL for feita por um Senador ou por uma Comissão do Senado. 

A fase constitutiva abrange:  

A) Deliberação (discussão e votação) do projeto de lei: 

Casa Iniciadora 

-> Comissões

São órgãos com número restrito de parlamentares, encarregados de estudar e examinar as proposições legislativas e votar pela sua admissibilidade ou inadmissibilidade. O quórum de votação nas Comissões é sempre de maioria simples, independentemente do ato normativo que se trate.

Após ser apresentado na Casa Iniciadora, o projeto de lei será submetido à apreciação de, pelo menos, duas Comissões, quais sejam: 

• Comissão de Constituição e Justiça (CCJ): comissão permanente encarregada de avaliar aspectos referentes à constitucionalidade e legalidade do PL.   
• Comissão temática: Comissões permanentes ou temporárias que examinarão aspectos relacionados à matéria de que trata o PL.  

-> Plenário

É a reunião de todos os membros da Casa Legislativa. Via de regra, após a aprovação nas Comissões, o PL é discutido e votado no Plenário.

Os quóruns de votação existentes são três: 

• Maioria simples/relativa: exigido para a aprovação de todos os atos normativos, exceto Lei Complementar e Emenda Constitucional. Para iniciar a votação devem estar presentes a maioria absoluta dos membros da respectiva Casa Legislativa (primeiro número inteiro acima da metade). Atingido o quórum mínimo de presença, a aprovação do projeto depende do voto da maioria desses presentes, não sendo computadas as abstenções. 

• Maioria absoluta: exigido para a aprovação de Leis Complementares. Não há quórum mínimo de presença, devendo haver a aprovação pelo primeiro número inteiro acima da metade do total de membros da Casa Legislativa.  Na Câmara dos Deputados, composta por 513 Deputados Federais, a maioria absoluta é representada por 257 membros, no mínimo. No Senado, composto por 81 Senadores, a maioria absoluta é representada por 41 membros, no mínimo.

• Maioria qualificada: exigido para a aprovação de Emendas Constitucionais. Não há quórum mínimo de presença, devendo haver a aprovação por três quintos (3/5) do total de membros da Casa Legislativa.  

Casa Revisora:

Havendo a rejeição do Projeto de Lei na Casa Iniciadora, ele será arquivado. Havendo sua aprovação seguirá para a Casa Revisora e passará pelos mesmos trâmites estudados até aqui.  

Na Casa Revisora, após a apreciação pelas comissões, discussão e votação, na votação em Plenário poderá haver três possibilidades:  

i) Projeto aprovado sem emendas: se o projeto for aprovado da mesma forma como foi recebido da Casa Iniciadora, sem alterações substanciais em seu texto, ele seguirá para a manifestação do Presidente da República; 

ii) Projeto ser inteiramente rejeitado: será arquivado; 

iii) Projeto aprovado com emendas: emendas parlamentares são proposições legislativas que podem suprimir, acrescentar, modificar ou substituir parte do conteúdo do texto original do PL apresentado pela Casa Iniciadora.  

Nesse caso, o PL voltará para a Casa Iniciadora para a votação APENAS das emendas, não podendo ser subemendado. As emendas poderão ser aceitas ou rejeitadas e o projeto de lei será então encaminhado ao Presidente da República. 

Obs.: Procedimento legislativo abreviado:

No processo legislativo constitucional, nem todos os projetos de lei precisam ser votados em Plenário, uma vez que os Regimentos Internos preveem o chamado procedimento legislativo abreviado, que permite que projetos de lei de determinadas matérias sejam aprovados diretamente pelas Comissões. 

Mesmo havendo essa previsão no Regimento Interno, caso um décimo (1/10) dos membros da Casa respectiva decida que uma Comissão não pode apreciar e votar o projeto de lei, este irá para Plenário. 

B) Manifestação do Chefe do Executivo:

O Presidente da República manifestará sobre sua concordância ou não com o Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional. A concordância é chamada sanção e a discordância é chamada veto.  

• Sanção:  

A sanção converte o projeto de lei em Lei e ela pode ser expressa ou tácita. A sanção expressa ocorre quando a concordância é formalizada por escrito no prazo de 15 dias úteis, contados da data do seu recebimento. Se esse prazo transcorrer sem a manifestação do Presidente, ocorre a sanção tácita. Havendo a sanção a Lei segue para a promulgação.  

• Veto:  

O veto, por sua vez, só pode ser expresso, e deve ocorrer no mesmo prazo de 15 dias úteis. O presidente deve sempre apresentar uma justificativa para o veto, que pode ser política, quando o PL é considerado contrário ao interesse público, ou jurídica, quando ele é considerado inconstitucional. O veto ainda pode ser total ou parcial, ou seja, pode-se rejeitar o projeto inteiro, ou apenas alguns dispositivos. 

Havendo o veto, seja total ou parcial, o Presidente da República deve informar os motivos ao Presidente do Senado Federal no prazo de 48 horas. O veto será apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, dentro de 30 dias a contar do seu recebimento. Se dentro do prazo não houver a deliberação do veto, este será colocado na ordem do dia da sessão imediata, retardando as demais deliberações do Congresso Nacional, até que ocorra a sua votação. 

O veto poderá ser rejeitado (superado), pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em votação aberta. Se isso ocorrer, a Lei seguirá para a promulgação.

Se o quórum não for alcançado, o projeto de lei será arquivado, ou, em caso de veto parcial, será aprovada apenas a parte já sancionada pelo Presidente. 

Obs.: Existem alguns atos normativos que não se submetem à concordância do Chefe do Executivo:

A Emenda Constitucional, a Medida Provisória, caso seja aprovada sem emendas parlamentares, as Leis Delegadas submetidas ao crivo do Legislativo, os Decretos Legislativos e as Resoluções não passam pela fase de sanção/veto, são aprovadas e promulgadas.

3 – Fase complementar: 

Com ou sem a concordância do Presidente da República (caso haja a superação do veto), sendo aprovado o projeto de lei, o processo legislativo seguirá o seguinte caminho: 

A) Promulgação da Lei: 

É o ato solene que atesta a existência da Lei. É uma competência, via de regra, do Presidente da República, que terá um prazo de 48 horas para emitir o ato. Caso não o faça nesse prazo, a competência para promulgar passará a ser do Presidente do Senado, que terá igual prazo para promulgar. Se este também não o fizer, a promulgação será de responsabilidade do Vice-Presidente do Senado, sem prazo definido constitucionalmente. 

Obs.: Existem casos em que a promulgação é ato de competência do Poder Legislativo: 

As Emendas à Constituição são promulgadas pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, os Decretos Legislativos são promulgados pelo Presidente do Congresso Nacional (que é o Presidente do Senado) e as Resoluções são promulgadas pelo Presidente da Casa Legislativa que as edita. 

b) Publicação da lei: 

Consiste na comunicação de que a lei existe e deve ser cumprida. Trata-se de condição de eficácia da lei: a partir do momento em que ela é publicada, ela passa a estar apta a produzir todos os seus efeitos. A CF/88 não estabelece prazo para a publicação da lei.  Embora não esteja expresso na Constituição, a publicação da lei é ato de competência do Presidente da República. 

Princípio da Irrepetibilidade 

A regra do processo legislativo constitucional é que um projeto de lei rejeitado seja pelas Comissões, pela Casa Iniciadora, pela Casa Revisora ou pelo veto presidencial, será arquivado e a matéria de que ele se trata não poderá ser objeto de novo projeto de lei da mesma sessão legislativa. A sessão legislativa é o período de um ano, que vai de 2 de fevereiro a 22 de dezembro. 

O princípio da irrepetibilidade, via de regra, é relativo. Se houver proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas, a matéria constante de projeto de lei rejeitado poderá ser objeto de novo projeto na mesma sessão legislativa. 

Esse princípio é absoluto apenas em se tratando de Medidas Provisórias e Emendas Constitucionais, que, sob nenhuma circunstância poderão ser reeditadas ou reapresentadas na mesma sessão legislativa em que foram rejeitadas. 

Procedimento Legislativo Comum Sumário 

Possui as mesmas fases do procedimento legislativo ordinário, mas há imposição do prazo máximo de 100 dias para o encerramento da fase de discussão e votação. São 45 dias na Câmara, 45 dias no Senado e mais 10 dias para a Câmara apreciar as possíveis emendas parlamentares. Se qualquer das Casas não se manifesta dentro do prazo, trancar-se a pauta das deliberações legislativas da respectiva Casa até que se ultime a votação. 

O procedimento sumário acontecerá mediante solicitação de urgência do Presidente em relação a quaisquer projetos de lei que ele tiver apresentado ao Congresso Nacional, em qualquer fase de sua tramitação. 

Procedimentos Legislativos Especiais

Os Procedimentos Legislativos Especiais serão abordados de maneira mais completa em uma próxima oportunidade, devido à extensão do assunto, quando daremos sequencia ao estudo do processo legislativo constitucional.

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