Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos exceções ao princípio da não afetação (ou da vedação à vinculação) dos impostos.
Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:
Vamos lá!
Os impostos são tributos de caráter essencialmente contributivos. Isso quer dizer que os valores cobrados a título de impostos visam, primordialmente, ao financiamento do Estado, sem qualquer tipo de destinação específica ou retribuição. Conforme o Código Tributário Nacional:
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
O caráter contributivo do imposto reflete-se em normas de Direito Financeiro dispostas na Constituição Federal:
Art. 167. São vedados:
(…)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Apesar disso, na referida norma também são dispostas algumas exceções ao princípio da não afetação das receitas provenientes de impostos.
As exceções constantes no art. 167, IV, da CF de 88, nitidamente visam a preservar bens jurídicos os quais o legislador considerou especialmente importantes. Ao vincular permitir a vinculação da receita na norma mencionada e determinar percentuais mínimos de investimento em outros dispositivos legais, pretendeu-se que tais áreas não fossem negligenciadas quando da elaboração do orçamento. Todavia, alguns doutrinadores criticam essa vinculação por limitar a discricionariedade das autoridades na elaboração do orçamento, na formulação de políticas públicas e na implementação de diretrizes governamentais.
Nos art. 158 e 159 da CF de 88 são dispostas normas referentes à repartição de impostos arrecadados pela União.
No art. 158, dentre as diversas disposições, algumas merecem destaque por serem frequentemente cobradas em concursos para provimento de cargos públicos:
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III – 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios e, em relação a veículos aquáticos e aéreos, cujos proprietários sejam domiciliados em seus territórios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
IV – 25% (vinte e cinco por cento): (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
a) do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação;
(…)
Acerca dessas normas, é importante fazer alguns destaques. Quando ao inciso I, nas hipóteses em Município realizar a retenção do IR na fonte, entende-se que nas demandas judiciais que visarem discutir tal ato, a legitimidade passiva será do Município, e não da União. De igual maneira, quanto ao inciso II, se o Município fiscalizar e cobrar o ITR, será sua a legitimidade passiva nas demandas que tratarem dessa matéria. Já quanto às normas dos incisos III e IV, estas costumam ser cobrados em sua literalidade.
O art. 159, por sua vez, trata majoritariamente dos repasses feitos a fundos de participação, aos Estados e ao Distrito Federal.
Ademais, apesar de não estar explícito no art. 167, o art. 157 também apresenta algumas exceções ao princípio da não afetação:
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II – vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.
A saúde é um dos bens jurídicos mais valorizados pelo ordenamento brasileiro. De fato, o acesso a serviços de saúde repercute em outros direitos fundamentais, como o direito a vida, o direito ao bem-estar, o direito ao lazer (ainda que indiretamente) etc.
A área de saúde tende a ser o centro de discussões políticas e inevitavelmente se torna tema de campanhas eleitorais. Não se pode negar: a área de saúde sempre preocupou os políticos e a sociedade, ainda que por razões distintas.
Não por acaso o legislador optou por incluir o gastos com saúde no rol de exceções ao princípio da não afetação. Na LC 141/12, foi determinado aos Estados, Municípios e Distrito Federal a destinação de percentual mínimo dos impostos por eles arrecadados, bem como de alguns repasses, para ações e serviços de saúde:
Art. 6º Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios.
Art. 7º Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão anualmente em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal.
Art. 8º O Distrito Federal aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) do produto da arrecadação direta dos impostos que não possam ser segregados em base estadual e em base municipal.
A ressalva da vedação ao princípio da não afetação para manutenção e desenvolvimento do ensino visa a preservar o direito à educação. Igualmente ao direito à saúde, percebe-se uma grande preocupação do legislador com essa área. Conforme CF de 88:
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Muitos juristas defendem que essa vinculação seja feita de maneira que a União exerça uma função redistributiva e supletiva dos recursos arrecadados, para equalização do ensino. Como decorrência disso, foi implementado em 1998 o Fundef ( Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), financiado por percentuais do IPI, ICMS e de outros fundos. O Fundef sempre foi controverso, o que acarretou a propositura de demandas judiciais que persistem até hoje.
Posteriormente, em 2007, o Fundef foi substituído pelo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que também é bastante criticado, especialmente pelos desvios de recursos e emprego inadequado das verbas destinadas aos entes.
Os dois fundos mencionados são os maiores exemplos da exceção do princípio da não afetação para manutenção e desenvolvimento do ensino, apesar de existirem outras igualmente importantes.
As demais hipóteses mencionadas no art. 157 são autoexplicativas e estão suficientemente referenciadas (art. 37, XXII, e art. 165, § 8º). Em questões de concursos púbicos, geralmente não se exige saber mais que isso. É mais comum que se cobrem as exceções ao princípio da não afetação conforme a literalidade do art. 157 ou seja narrada alguma situação que demande do candidato reflexão sobre a regularidade do caso exemplificado.
Nem sempre o conhecimento acerca das exceções ao princípio da não afetação são cobrados de maneira aprofundada. Contudo, cargos que exigem qualificação técnica mais avançada tendem a exigir um conhecimento maior do candidato.
Adapte seu estudo ao cargo almejado. Entretanto, não deixe de pesquisar e conhecer, ainda que superficialmente, outras normas que se relacionem à do art. 157 da Constituição Federal.
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