Informativo nº 1066 do STF COMENTADO. Fique ligado aqui no Estratégia Carreiras Jurídicas!

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DIREITO ADMINISTRATIVO

 

1.      TCU: competência para fiscalizar verbas federais complementares ao FUNDEF/FUNDEB

 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Compete ao Tribunal de Contas da União (TCU) fiscalizar a aplicação, por parte dos demais entes da Federação, de verbas federais, transferidas pela União, para complementar o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF)/Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

ADI 5791/DF, relator Min. Ricardo Lewandowski, julgamento virtual finalizado em 2.9.2022 (Info 1066)

 

1.1.  Situação FÁTICA.

 

O Partido Solidariedade (SD) ajuizou a ADI 5791 para questionar no STF a competência do Tribunal de Contas da União (TCU) para fiscalizar a aplicação, pelos Estados, Distrito Federal e municípios, dos recursos integrantes dos fundos constitucionais de educação pública (antigo Fundef, atual Fundeb), que receberem complementação da União.

O partido alega que as normas que regulamentam o fundo outorgam genericamente aos tribunais ou conselhos de contas, federais, estaduais ou municipais, a competência para fiscalizar a aplicação dos fundos, sem discriminar, com precisão, os limites das atribuições de cada um desses órgãos de controle externo.

Diante desse quadro, o partido explica que o Supremo já firmou o entendimento de que a aplicação, pelos governos estaduais, distrital e municipais, de recursos que lhes forem transferidos pelo governo federal, somente está submetida ao controle externo do TCU quando tal transferência pressuponha a concordância dos entes federativos, por meio de convênios ou ajustes.

 

1.2.  Análise ESTRATÉGICA.

 

1.2.1.     Questão JURÍDICA.

 

ADCT: “Art. 60  Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições: (…) II – os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput do art. 158; e as alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal; (…) V – a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal.” (com a redação dada pela Emenda Constitucional 53/2006)

 

CF/1988:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (…) II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e Indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (…) Art. 212-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais, respeitadas as seguintes disposições: (…) II – os fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do caput do art. 155, o inciso II do caput do art. 157, os incisos II, III e IV do caput do art. 158 e as alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição; (…) IV – a União complementará os recursos dos fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo; V – a complementação da União será equivalente a, no mínimo, 23% (vinte e três por cento) do total de recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, distribuída da seguinte forma: (…)

 

Lei 14.113/2020:

Art. 30. A fiscalização e o controle referentes ao cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal e do disposto nesta Lei, especialmente em relação à aplicação da totalidade dos recursos dos Fundos, serão exercidos: (…) II – pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, perante os respectivos entes governamentais sob suas jurisdições; III – pelo Tribunal de Contas da União, no que tange às atribuições a cargo dos órgãos federais, especialmente em relação à complementação da União.

 

1.2.2.     Competência do TCU?

 

R: Yeaph!!!!

Os recursos destinados ao FUNDEF/FUNDEB a título de complementação, quando o montante investido pelos estados e pelo Distrito Federal não for suficiente para atingir o mínimo por aluno, são ORIGINÁRIOS da União.

Ademais, a fiscalização da aplicação de recursos federais é atribuição do TCU, conforme disposto na Constituição Federal e na própria Lei Orgânica do Tribunal (Lei 8.443/1992).

Assim, a ORIGEM dos recursos é determinante para o adequado estabelecimento da competência fiscalizatória, de maneira que, caso se faça necessária a complementação da União, o TCU atuará, sem que isso represente prejuízo à atuação do respectivo Tribunal de Contas estadual, visto que o Fundo é composto por recursos estaduais e municipais.

 

1.2.3.     Resultado final.

 

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente a ação.

 

DIREITO CONSTITUCIONAL

 

2.      Advogados da União: direito a férias de 30 dias anuais

 

RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Os Advogados da União não possuem direito a férias de 60 (sessenta) dias, nos termos da legislação constitucional e infraconstitucional vigentes.

RE 929886/SC, relator Min. Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 2.9.2022 (Info 1066)

 

2.1.  Situação FÁTICA.

 

A Associação Nacional dos Advogados da União (Anauni) interpôs recurso extraordinário contra decisão do TRF-4 que julgou válida a lei que prevê férias anuais de 30 dias aos integrantes da carreira. O TRF-4 afastou, também, a alegação de que haveria necessidade de o regime jurídico relativo às férias dos advogados da União ser regulamentado por meio de lei complementar.

Ao recorrer ao Supremo, a entidade alegou que o artigo 131 da Constituição Federal estabelece que a matéria relativa à organização da Advocacia-Geral da União (AGU) deve ser regulamentada por lei complementar e que as Leis 1.341/1951, 2.123/1953 e 4.069/1962 e no Decreto-lei 2.147/1967 os equiparavam aos membros do Ministério Público da União e, assim, garantiam o direito a férias de 60 dias. Segundo sua argumentação, essas normas teriam sido recepcionadas pela Constituição Federal de 1988 como leis complementares e, portanto, não poderiam ter sido revogadas por lei ordinária.

 

2.2.  Análise ESTRATÉGICA.

 

2.2.1.     Questão JURÍDICA.

 

CF/1988:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.”

 

2.2.2.     Férias de 60 dias aos advogados da União?

 

R: Só que pela metade…

O atual ordenamento jurídico brasileiro prevê aos Advogados da União o direito de gozar somente 30 dias de férias anuais.

As normas que equiparavam os Advogados da União aos membros do Ministério Público da União, assegurando-lhes o direito às férias de 60 dias (Lei 2.123/1953, Lei 4.069/1962 e Decreto-lei 147/1967) não foram recepcionadas pela CF/1988 com status de lei complementar, mas sim de leis ordinárias, visto não tratarem de matéria relativa à organização e ao funcionamento da Advocacia-Geral da União.

Por essa razão, é válida a revogação de dispositivos dos referidos diplomas legais imposta pela Lei 9.527/1997, a qual, com o objetivo de conceder tratamento isonômico às carreiras jurídicas da União, estabelece o direito de 30 dias de férias anuais aos servidores ocupantes de cargo efetivo de advogado, assistente jurídico, procurador e demais integrantes do Grupo Jurídico, da Administração Pública Federal direta, autárquica, fundacional, empresas públicas e sociedades de economia mista, a partir do período aquisitivo de 1997.

 

2.2.3.     Resultado final.

 

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, ao apreciar o Tema 1.063 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário.

 

DIREITO ELEITORAL

 

3.      Reunião de ações eleitorais sobre o mesmo fato para julgamento conjunto

 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

A regra geral que determina a reunião de ações eleitorais que versem sobre os mesmos fatos para julgamento conjunto pode ser afastada sempre que o magistrado aferir a pertinência da separação dos feitos, à luz das circunstâncias do caso concreto e das exigências inerentes aos postulados do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

ADI 5507/DF, relator Min. Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 2.9.2022 (Info 1066)

 

3.1.  Situação FÁTICA.

 

O PGR ajuizou a ADI 5507 por meio da qual questionou a alteração introduzida na legislação para que as ações eleitorais propostas por partes diversas sobre o mesmo fato sejam reunidas para julgamento comum, sendo competente para apreciá-las o juiz ou relator que tiver recebido a primeira.

 Segundo o PGR, a regra contraria preceitos constitucionais como a reserva de lei complementar para disciplinar organização da Justiça Eleitoral (artigo 121), a garantia de inafastabilidade da jurisdição (artigo 5º, inciso XXXV), o devido processo legal (artigo 5º, inciso LIV), a garantia do juiz natural (artigo 5º, inciso LIII), a ampla defesa (artigo 5º, inciso LV), o direito à produção de provas (corolário da ampla defesa) e a duração razoável do processo (artigo 5º, inciso LXXVIII).

 

 

3.2.  Análise ESTRATÉGICA.

 

3.2.1.     Questão JURÍDICA.

 

CF/1988:

Art. 121. Lei complementar disporá sobre a organização e competência dos tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais.

 

Lei 9.504/1997:

Art. 96-B. Serão reunidas para julgamento comum as ações eleitorais propostas por partes diversas sobre o mesmo fato, sendo competente para apreciá-las o juiz ou relator que tiver recebido a primeira. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015) § 1º O ajuizamento de ação eleitoral por candidato ou partido político não impede ação do Ministério Público no mesmo sentido. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015) § 2º Se proposta ação sobre o mesmo fato apreciado em outra cuja decisão ainda não transitou em julgado, será ela apensada ao processo anterior na instância em que ele se encontrar, figurando a parte como litisconsorte no feito principal. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015) § 3º Se proposta ação sobre o mesmo fato apreciado em outra cuja decisão já tenha transitado em julgado, não será ela conhecida pelo juiz, ressalvada a apresentação de outras ou novas provas. 

 

3.2.2.     Possível o afastamento da regra que prevê a reunião de processos?

 

R: Sim sinhô (e senhora)

A exigência de lei complementar para dispor sobre a organização da Justiça Eleitoral restringe-se à competência em função da matéria e não diz respeito às regras de distribuição por prevenção ou conexão, que possuem natureza processual. Assim, o fato de a lei impugnada ser ordinária não representa inconstitucionalidade formal.

Ademais, a reforma trazida pela Lei 13.165/2015, com relação ao art. 96-B da Lei 9.504/1997, objetivou consolidar o avanço jurisprudencial do TSE no sentido de facultar ao magistrado, sempre que possível, o julgamento conjunto de processos com a mesma base fática. Isso foi feito com vistas a conferir maior RACIONALIDADE e CELERIDADE ao processo eleitoral, reforçando a segurança jurídica, por evitar decisões conflitantes.

Trata-se de OPÇÃO válida do legislador ordinário, a fim de dar concretude a diversos princípios constitucionais, de modo que as medidas previstas preservam as funções institucionais do Ministério Público e as garantias processuais das partes.

 

3.2.3.     Resultado final.

 

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação para conferir interpretação conforme ao § 2º do art. 96-B da Lei 9.504/1997, acrescentado pelo art. 2º da Lei 13.165/2015, no sentido de que a regra geral de reunião dos processos pode ser afastada, no caso concreto, sempre que a celeridade, a duração razoável do processo, o bom andamento da marcha processual, o contraditório e a ampla defesa, a organicidade dos julgamentos e o relevante interesse público envolvido recomendem a separação dos feitos.

 

DIREITO PROCESSUAL CIVIL

 

4.      RPV: valor previsto no ADCT e fixação de quantia referencial inferior por ente federado

 

RECURSO EXTRAORDINÁRIO

(I) As unidades federadas podem fixar os limites das respectivas requisições de pequeno valor em patamares inferiores aos previstos no artigo 87 do ADCT, desde que o façam em consonância com sua capacidade econômica. (II) A aferição da capacidade econômica, para este fim, deve refletir não somente a receita, mas igualmente os graus de endividamento e de litigiosidade do ente federado. (III) A ausência de demonstração concreta da desproporcionalidade na fixação do teto das requisições de pequeno valor impõe a deferência do Poder Judiciário ao juízo político-administrativo externado pela legislação local.

RE 1359139 RG/CE, relator Min. Luiz Fux, julgamento finalizado no Plenário Virtual em 1º.9.2022 (Info 1066)

 

4.1.  Situação FÁTICA.

 

Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Município de Fortaleza contra decisão da Terceira Turma Recursal do Estado do Ceará que considerou inconstitucional a Lei municipal 10.562/2017, que fixa como teto para pagamento de RPV o equivalente ao maior benefício do regime geral de previdência social. Para aquele colegiado, a norma não observou o valor de 30 salários mínimos, estabelecido no artigo 87 do ADCT para os municípios.

No RE, o município sustenta que a decisão diverge da jurisprudência pacífica do STF sobre a matéria. Segundo sua argumentação, as frequentes decisões das Turmas Recursais do Ceará têm causado severos abalos nas finanças municipais, com repercussões econômicas, sociais e jurídicas que ultrapassariam os limites da demanda inicial.

 

4.2.  Análise ESTRATÉGICA.

 

4.2.1.     Questão JURÍDICA.

 

ADCT:

Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: I – quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; II – trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exequente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100.

 

4.2.2.     Possível a fixação em valor inferior ao previsto no ADCT?

 

R: Com certeza!

Ao editar norma própria, o ente federado, desde que em consonância com sua capacidade econômica e com o princípio da proporcionalidade, pode estabelecer quantia inferior à prevista no art. 87 do ADCT como teto para o pagamento de seus débitos judiciais por meio de Requisição de Pequeno Valor (RPV).

O patamar provisório fixado no ADCT para o pagamento de RPV não é irredutível, cabendo a cada unidade federativa estipular o valor máximo para essa especial modalidade de pagamento de acordo com sua capacidade econômica, cuja aferição deve considerar, além do quantum das receitas auferidas, os graus de endividamento e de litigiosidade do ente público.

No tocante à atuação do Poder Judiciário, deve ser adotada uma postura de autocontenção quando não houver demonstração concreta da desproporcionalidade na fixação do valor referencial.

 

4.2.3.     Resultado final.

 

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, reconheceu a existência da repercussão geral da questão constitucional suscitada (Tema 1.231 RG) e, no mérito, também por unanimidade, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria para dar provimento ao recurso extraordinário, assentando a constitucionalidade da Lei 10.562/2017 do Município de Fortaleza/CE, que fixa como teto para pagamento das RPVs o equivalente ao maior benefício do Regime Geral de Previdência Social. Não se manifestou o ministro André Mendonça.

 

5.      Ação de improbidade administrativa: legitimidade ativa concorrente

 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Os entes públicos que sofreram prejuízos em razão de atos de improbidade também estão autorizados, de forma concorrente com o Ministério Público (MP), a propor ação e a celebrar acordos de não persecução civil em relação a esses atos.

ADI 7042/DF, relator Min. Alexandre de Moraes, julgamento finalizado em 31.8.2022 (Info 1066)

 

5.1.  Situação FÁTICA.

 

Nas ADIs 7042 e 7043, a Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (Anape) e a Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais (Anafe) questionam as alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) que atribuíram exclusivamente ao Ministério Público (MP) a legitimidade para propor ação de improbidade administrativa.

As associações alegam que a nova legislação suprimiu prerrogativa dos entes públicos lesados, impedindo o exercício do dever-poder da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios de zelar pela guarda da Constituição e das leis e de conservar o patrimônio público.

Por fim, a ADI também ataca a obrigatoriedade de defesa judicial do agente público que cometeu ato de improbidade por parte da Advocacia Pública.

 

5.2.  Análise ESTRATÉGICA.

 

5.2.1.     Questão JURÍDICA.

 

CF/1988:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; (…) III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (…) § 1º A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.

 

5.2.2.     Os entes públicos prejudicados têm legitimidade?

 

R: Yeaph!!!!

A CF/1988 prevê, de modo expresso, a privatividade da legitimidade do MP apenas para a propositura da ação penal pública. Com relação às ações de natureza cível, não há impedimento para a legitimação de terceiros.

Além disso, nas ações de improbidade administrativa, a atuação do MP é EXTRAORDINÁRIA na defesa do patrimônio público em sentido amplo. Já a atuação da pessoa jurídica lesada ─ que foi quem sofreu os efeitos gravosos dos atos ímprobos ─ é ORDINÁRIA, pois objetiva a proteção, em seu próprio nome, daquilo que lhe é inerente: seu patrimônio.

A Constituição consagrou, como vetores básicos da Administração Pública, o respeito à legalidade, impessoalidade e moralidade (CF/1988, art. 37, caput), além do combate à corrupção e à improbidade administrativa. Dessa forma, a supressão da prerrogativa das pessoas jurídicas lesadas fere a lógica constitucional de proteção ao patrimônio público, e representa grave limitação ao amplo acesso à jurisdição.

 

5.2.3.     Pode a Advocacia Pública fazer a defesa do acusado?

R: Somente de maneira “extraordinária”.

Não deve existir obrigatoriedade de defesa judicial do agente público que cometeu ato de improbidade por parte da Advocacia Pública, pois a sua predestinação constitucional, enquanto função essencial à Justiça, identifica-se com a representação judicial e extrajudicial dos entes públicos. Contudo, permite-se essa atuação em caráter extraordinário e desde que norma local assim disponha.

 

5.2.4.     Resultado final.

 

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por maioria, em julgamento conjunto, julgou parcialmente procedentes as ações para (a) declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do caput e dos §§ 6º-A e 10-C do art. 17, assim como do caput e dos §§ 5º e 7º do art. 17-B, ambos da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, de modo a restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de acordos de não persecução civil; (b) declarar a inconstitucionalidade parcial, com redução de texto, do § 20 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que não existe “obrigatoriedade de defesa judicial”; havendo, porém, a possibilidade dos órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, por parte da assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia dos atos administrativos praticados pelo administrador público, nos termos autorizados por lei específica; e (c) declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei 14.230/2021. Por via de consequência, o Tribunal também declarou a constitucionalidade (a) do § 14 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021; e (b) do art. 4º, X, da Lei 14.230/2021. Vencidos, parcialmente, os ministros Nunes Marques, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, nos termos de seus votos.