Tribunais de Contas têm cinco anos para apreciar concessão de aposentadoria

O STF analisou, neste dia 19 de fevereiro, o RE 636.553, no qual houve uma alteração no entendimento que prevalecia naquele Tribunal até então. A partir de agora, os Tribunais de Contas têm o prazo de cinco anos para julgar a legalidade de concessão de aposentadoria.

A nova tese aprovada diz o seguinte:

Os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.

Calma, aí, professor! O que isso quer dizer? Então, para você entender melhor e compreender o que “mudou”, eu vou explicar como isso funciona!

Antes, porém, eu quero ressaltar que os principais entendimentos sobre esse assunto permanecem inalterados. Eu vou explicar isso no final do artigo.

Imagine que João, servidor público efetivo, preencheu os requisitos para se aposentar. O órgão em que ele trabalho concedeu a aposentaria e, logo, João se mudou para a praia e foi apreciar a sua aposentadoria.

Porém, sob o ponto de vista jurídico, João não está “totalmente” aposentado, uma vez que esse ato de concessão de aposentadoria é considerado um ato complexo.

Professor, mas o que é ato complexo? Ora, ato complexo é aquele em que dois ou mais órgãos se juntam para formar um único ato.

Pois bem, na concessão de aposentadoria, temos que ter duas vontades simultâneas para aperfeiçoar o ato:

• (i) a concessão no órgão do servidor;
• (ii) o registro realizado pelo Tribunal de Contas.

No exemplo do João, logo após ele “se aposentar”, o processo será enviado para o Tribunal de Contas, que apreciará a legalidade do ato. Se o Tribunal de Contas entender que está tudo certo, será concedido o registro e, dessa vez, o ato de aposentadoria de João estará efetivamente pronto.

Por outro lado, se entender que há algum erro, o Tribunal de Contas negará o registro e determinará que o órgão providencie a correção, o que poderá até mesmo ensejar o retorno de João ao trabalho.

O fundamento dessa atribuição do Tribunal de Contas encontra-se no inciso III do art. 71, que diz que compete ao TCU (art. 71):

[…] III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

Mas agora você deverá estar se perguntando: professor, mas se o João se aposentou, e o TC vai desfazer o ato, então ele deverá ser notificado para se defender.

Porém, como o ato é complexo, o TC não estará desfazendo o ato (o ato nem estava “pronto” até então). Logo, o Tribunal poderá negar o registro, sem conceder o contraditório e ampla defesa.

Nesse caso, aplica-se a Súmula Vinculante 3 do STF, que dispõe que, na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, o Tribunal de Contas não precisa conceder o contraditório e a ampla defesa.

Porém, imagine João se aposentou há bastante tempo. Pense comigo: seria justo mandar ele voltar ao trabalho após um prazo longo, como 5, 10, 15 anos? Teríamos aqui um conflito entre a legalidade (que justificaria o retorno) com a segurança jurídica e a boa-fé, que defenderiam a manutenção da aposentadoria.

Por causa desse conflito, o STF evoluiu um pouco na aplicação da Súmula Vinculante 3. O “primeiro passo”, que se aplicava até hoje (e acabou de mudar), foi que o Supremo passou a entender que o TC deveria conceder o contraditório e a ampla defesa quando o processo já estivesse tramitando na Corte por mais de cinco anos (MS 24.781, julgamento 2-3-2011).

Vale dizer: entendia-se que, em regra, não existia direito de defesa nos processos de registro de aposentadoria; mas depois de cinco anos, contados da chegada do processo na Corte, a concessão do contraditório passava a ser obrigatória.

Mesmo assim, não se impedia que o Tribunal negasse o registro, mas apenas que concedesse o direito de defesa.

No nosso exemplo do João, se o processo dele já estivesse há mais de cinco anos no TC, a Corte de Contas seria obrigada a notificá-lo para a concessão de contraditório e ampla defesa. Porém, após conceder a defesa, não haveria impedimento em negar o registro.

Nesse caso, o STF entendia que o prazo decadencial (previsto no art. 54 da Lei 9.784/99) não se aplicava enquanto o processo ainda estivesse na fase de registro (MS 24.781, julgamento 2-3-2011). Assim, o prazo decadencial para desfazer o ato só começava a contar a partir do dia do registro da aposentadoria no Tribunal de Contas.

Portanto, o TC não tinha prazo para efetuar o registro. Poderia demorar, por exemplo, 15, 20 ou mais anos. A única formalidade que se exigia era que, a contar do quinto ano desde a entrada no Tribunal, haveria a necessidade de conceder o direito de defesa.

Hoje, o STF deu mais um passo! A partir de agora, após o prazo de cinco anos desde a chegada do processo na Corte de Contas, o Tribunal não poderá mais negar o registro.

Vale dizer: a contar do dia em que o processo de registro chega ao Tribunal de Contas, há um prazo máximo de cinco anos para apreciação da legalidade da aposentadoria. Se o Tribunal não apreciar o processo nesse prazo, haverá uma “concessão tácita” do registro de aposentadoria.

Perceba que tivemos uma evolução! Antes, entendia-se apenas que, após cinco anos, era obrigatória a concessão do contraditório e da ampla defesa. Porém, o TC ainda poderia negar o registro.

Agora, há um limite para efetuar o registro. Ou o TC aprecia a legalidade no prazo de cinco anos, ou não poderá mais fazê-lo.

Perceba também que, a partir de agora, não existe mais exceção à Súmula Vinculante 3, pois não haverá mais caso de concessão de contraditório e ampla defesa nos processos de registro de aposentadoria.

Como assim, professor?

Pense comigo: (i) até o prazo de cinco anos, não precisa conceder o contraditório; (ii) depois do prazo de cinco anos, não pode mais negar o registro. Logo, não há mais necessidade de conceder o direito de defesa.

A última pergunta que talvez você esteja se fazendo é: “e de onde veio esse prazo de cinco anos?”

Bom, o Ministro Gilmar Mendes, em seu voto, explicou que o art. 54 da Lei 9.784/1999 não se aplica aos processos de registro, enquanto ainda não efetuado o registro.

Porém, ele sugeriu a aplicação, por analogia e em respeito ao princípio da isonomia, do prazo de cinco anos, previsto do prazo prescricional de cinco anos previsto no Decreto 20.910/1932. O entendimento é o seguinte (nas palavras do Ministro):

Se o administrado tem o prazo de cinco anos para buscar qualquer direito contra a Fazenda Pública, também podemos considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo, teria o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado.

Ufa! Agora que terminamos de explicar tudo, eu preciso fazer algumas ressalvas.

Tecnicamente, o único entendimento que mudou foi aquele mencionado no MS 24.781 e outros no mesmo sentido. Assim, ao invés de exigir o contraditório após o prazo de cinco anos; passa-se a fixar um prazo máximo para a apreciação.

Nas palavras do Ministro Gilmar Mendes, relator do RE 636.553, após o decurso do prazo de cinco anos haverá um registro tácito da aposentadoria.

Então, vamos reforçar o que não mudou:

• (i) os atos de concessão de aposentadoria são complexos;

• (ii) a súmula vinculante 3 continua em vigor – não precisa conceder o contraditório e a ampla defesa nesse tipo de processo;
• (iii) o art. 54 da Lei 9.784/99 não se aplica, enquanto não houver o registro do ato de concessão de aposentadoria.

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Esse assunto já caiu em questão discursiva do concurso do TCU. Então, com o novo entendimento, certamente será cobrado em concursos futuros. Fique ligado!

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Abraços,

Herbert Almeida