Neste artigo abordaremos o tema “Teorias da Responsabilidade Civil do Estado”, assunto corriqueiramente cobrado pelos concursos públicos quando presente a matéria de Direito Administrativo.
Ademais, é temática que merece destaque pois, além da incidência massiva em certames públicos, é visível e palpável em nosso dia a dia.
Exemplo comum é quando um veículo particular sofre danos em razão da má conservação das vias públicas, quando ocorre erro médico em hospital público gerador de dano ou mesmo na hipótese de morte de preso.
A responsabilidade civil do Estado significa que a Administração Pública tem o dever de reparar danos, sejam estes patrimoniais ou extrapatrimoniais, causados a terceiros em razão de ação ou omissão estatal, por intermédio de seus agentes.
Assim, um dos princípios basilares que busca justificar a existência da responsabilização civil do Estado é o princípio da repartição igualitária dos ônus e encargos sociais.
Este princípio preconiza que a atuação do Estado deve beneficiar toda a sociedade, de modo que todos também serão responsabilizados pelos danos por ele causados, uma vez que o patrimônio pertence à coletividade.
Portanto, se determinada atuação estatal causar danos a determinadas vítimas, impor a estes que suportem, por conta própria, os prejuízos decorrentes desta atividade, padeceria o Estado de Direito de extrema injustiça.
Esta teoria prevalecia nos Estados soberanos absolutistas, em que o poder estatal era concentrado massivamente em um único indivíduo ou pequeno grupo, a figura do monarca.
Para esta teoria, o rei não podia errar, pois era o próprio poder, era ainda expressão do poder divino (exemplo clássico é a frase “L’État c’est moi”, O Estado sou rei, atribuída ao Rei Luís XIV, rei francês).
Deste modo, se tal figura com tremendos poderes não comete erros, também não poderia equivocar-se na escolha de seus agentes, impossibilitando a responsabilização do Estado.
Passado o período de irresponsabilidade total do Estado, surgiram as teorias civilistas, responsabilizando subjetivamente em pé de igualdade com o particular.
Portanto, em evolução à visão extremada anterior, passou-se a admitir que o Estado fosse obrigado a reparar eventuais danos causados, apelando para as teorias civilistas.
Entretanto, era necessário demonstrar a intenção (culpa em sentido amplo) do agente em causar o dano.
Para que isto ocorresse, eram necessários os seguintes elementos da responsabilidade civil:
Não obstante, a Teoria da Culpa individual é corrente que depende da distinção entre atos de gestão e atos de império para se impor ao Estado o ônus de eventual prejuízo causado.
Isto porque, nos casos de atos de império, não poderia haver responsabilização estatal. Apenas quando a atuação estatal se fundasse em atos de gestão que falar-se-ia em colocar o Estado em igualdade com o particular.
Atos de império são aqueles causados pelo Estado na posição de supremacia/soberania em relação ao particular.
Atos de gestão são aqueles praticados pelo Estado quando em igualdade com o particular, sem o uso da autoridade pública.
Em outro momento, evoluiu-se a teoria civilista para a culpa anônima, ou culpa do serviço, ante a dificuldade em demonstrar a culpa do agente público.
Desta forma, tornou-se desnecessária a demonstração de culpa do agente, devendo o particular que sofreu o dano a ocorrência de qualquer das seguintes hipóteses:
Logo, faz-se inócua a identificação do agente ou mesmo individualizar e demonstrar culpa em sua atuação, embora ainda estejamos no espeque da responsabilidade subjetiva, devendo o particular provar a ação ou omissão eivada de culpa ou dolo da própria Administração Pública.
Esta teoria é utilizada no Brasil nos casos de responsabilidade civil por omissão genérica do Estado.
Omissão genérica (omissão imprópria) é aquela que o poder público possui o dever genérico de fornecer determinado serviço, mas, pela inviabilidade fática de estar presente em todos os lugares ao mesmo tempo, não é possível o cumprimento deste dever.
É o caso do fornecimento de segurança pública e da fiscalização das vias públicas. Não há nestas hipóteses o dever específico do Estado estar naquele determinado lugar, em determinada hora, para evitar o dano.
No entanto, para obter a devida restituição pecuniária, cabe ao particular prejudicado comprovar que a Administração Pública, informada a respeito da ação criminosa no local ou da via pública defeituosa, não agiu, agiu com ineficiência ou agiu com atraso.
Seguindo, agora em teoria moderna aplicada como regra no ordenamento jurídico brasileiro, tem-se a Teoria do Risco Administrativo. Sendo esta de ordem objetiva, pois não há que se falar em demonstração de dolo ou culpa.
A teoria apregoa que ao Estado se atribui prerrogativas especiais para o exercício de suas funções. Tais atividades possuem riscos próprios e inerentes que podem causar danos aos particulares. Riscos estes que devem ser suportados por toda a coletividade, pois o Estado age em função dela.
O fundamento legal da responsabilidade civil objetiva do Estado está no artigo 37, §6o da Constituição Cidadã, que prevê:
Art. 37
(…) § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Sendo assim, o Estado sofrerá responsabilização em caso de agir causando um dano ou na hipótese de omissão específica (omissão própria). Vale destacar que omissão própria é aquele em que o Estado tinha o dever específico de agir e evitar o dano.
Assim, os elementos necessários para obrigar o Estado a reparar o dano conforme esta teoria são apenas a conduta, o dano e o nexo causal.
Cabe aqui destacar que, conforme interpretação do dispositivo pelo STF, consagrou-se o entendimento de que o particular lesado somente poderá demandar o ente público ou pessoa jurídica de direito privado objetivando a reparação do dano causado, não sendo possível ajuizar ação diretamente contra o agente causador do dano.
Isto é, trouxe a Teoria da Dupla Garantia, uma em favor do particular, possibilitando ação indenizatória contra a pessoa jurídica, maior e tornando certa a possibilidade de pagamento do dano suportado.
A segunda garantia é em benefício do agente estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular.
Para esta Teoria, o Estado pode eximir-se de arcar com o prejuízo ocorrido em razão de algumas excludentes da responsabilidade, em que o elemento nexo causal restará afastado, quais sejam:
Finalmente, a última teoria da responsabilidade civil do Estado é a do Risco Integral, também adotada como exceção no ordenamento jurídico brasileiro.
Contrariamente à teoria anterior, esta não admite exclusão da responsabilidade estatal, sendo também de ordem objetiva.
Presentes o dano e o nexo causal, nasce para o Estado o dever de indenizar o particular.
Isto porque o Estado convola-se na figura de garantidor universal pelos danos causados dentro de seu território nacional.
Exemplo da aplicação desta teoria é o dano decorrente de atividade nuclear, por ser expressa previsão da Carta Magna em seu artigo 21, XXIII, “d”.
Ainda, tem-se os casos de dano ambiental, em que o STJ assentou ser objetiva a responsabilização civil do Estado, sem se importar se a poluição adveio de ação ou omissão, direta ou indireta.
Neste caso, quando o Estado é considerado poluidor indireto, a responsabilidade é solidária entre os participantes do dano, porém, de execução subsidiária, em que somente haverá execução contra o Estado após frustrada a execução contra o particular provocador do dano.
Finalmente, concluímos o estudo sobre todas as teorias da responsabilidade civil do Estado, em que obtivemos um panorama histórico e evolutivo das teorias que permitem obrigar o Estado a arcar com prejuízos causados aos administrados, além de adentrar diversos pontos pertinentes da matéria.
Sempre lembrando que é fundamental manter-se atualizado por material de qualidade, atento às mudanças legislativas e orientações jurisprudenciais. Vale ressaltar que se deve utilizar este artigo e as questões do Sistema de Questões do Estratégia Concursos como complemento ao estudo, priorizando o material teórico constante nos PDF’s das aulas.
Até a próxima! Bons estudos!
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