Este artigo se destina a explicar de maneira geral o que é a repartição das receitas tributárias entre os entes da federação e para que serve.
O direito tributário, segmento específico do Direito, com institutos, conceitos e formas próprias, dedica-se ao estudo da relação existente entre o Estado, que, na posição de guardião do interesse público indisponível, se utiliza de seu poder de império para tributar seus cidadãos (também conhecidos como contribuintes), impondo-lhes a obrigação de recolher tais tributos a este ente tributante (a administração pública: Município, Estado ou União).
O Brasil já possui sua sétima constituição federal, atualmente a Constituição Federal de 1988 (CF/88), sendo uma do Império (a de 1824) e outras 6 da república (1891, 1934, 1937, 1967 e 1988). Todas as constituições brasileiras possuem princípios e comandos referentes à administração pública, inclusive no que se refere à organização do orçamento – que trata das despesas públicas. Só que os fundos para custear as despesas devem sair de algum lugar – e é nesse ponto que entra o direito tributário.
A organização administrativa do Brasil na constituição de 1824 previa somente dois entes federativos: a União e as Províncias (atuais Estados). Em 1934, a Constituição previa a organização administrativa em União (federal) e Estados, sendo os Municípios considerados de certa forma subordinados aos últimos.
Esse federalismo de três entes, entretanto, precisava ser sustentado por fundos públicos que haveriam de ser custeados pelos tributos. Nesse primeiro momento, a União e os Estados tinham a prerrogativa de instituir tributos – os Municípios ainda eram vistos como entidades de apoio aos Estados, possuindo somente a prerrogativa de instituir, fiscalizar e arrecadar o IPTU. Já entre União e Estados havia uma previsão de competência de instituir impostos concorrentemente, cabendo ao Senado resolver eventuais conflitos de competência, reconhecendo quando haveria bitributação e qual imposto prevaleceria.
O Brasil foi uma colônia portuguesa até a chegada da corte portuguesa, em 1808, sendo que em 1815 o Brasil foi elevado à condição de parte do Reino Unido de Portugal e Algarves. Como uma unidade autônoma, o país conseguiu sua independência em 1822. Desta forma, o Estado brasileiro, desde o advento da independência, constituiu-se em um estado federal por desagregação.
A ideia de federalismo por desagregação no Brasil provavelmente se deu pelo caráter de centralização das monarquias. Ainda que seja uma monarquia em um aspecto mais contemporâneo, o império tinha um aspecto federal, sendo que as províncias (os estados de então) possuíam uma importância regional, subordinada ao estado federal. O poder vem do governo central.
O contrário se deu nos Estados Unidos da América, que foi uma república formada em um federalismo por agregação. Lá, existiam 13 colônias, próximas umas às outras, que se uniram, formaram uma confederação para buscar sua independência, e depois consolidaram sua aliança formando um estado federal. Aqui a situação é diferente: os estados possuem mais poder e maior autonomia, não se subordinando ao estado federal (a união). O poder flui dos estados para a união.
Voltando à história brasileira, o federalismo nas duas primeiras constituições (1824, império e 1891, república) ainda previam a federação em duas esferas: a federal e a das províncias, ou Estados, como passaram a ser chamadas as unidades administrativas depois de 1891. Cada um desses entes tinha em suas constituições as previsões de instituir seus tributos, sem previsão de assistência ou partilha das receitas tributárias. Mas não havia ainda nenhuma previsão de repartição das receitas tributárias.
Na constituição de 1934, isso começou a mudar. Os Municípios começaram a aparecer como co-responsáveis na arrecadação de impostos estaduais (imposto sobre indústria e profissões, de competência dos Estados). O que parece gradativamente ocorrer é que, à medida que o estado brasileiro foi se consolidando, a organização administrativa foi se desenvolvendo, de forma a conformar as atuações estatais de forma nacional (federal), estadual e municipal.
Na Constituição de 1946, começa a ser estabelecida a organização administrativa do Brasil por um federalismo de cooperação. Cada um dos entes, União Estados e Municípios, possui atribuições e responsabilidades próprias, cabendo à União os assuntos de importância nacional, aos Estados os assuntos de relevância regional, bem como aos Municípios os assuntos de caráter local.
Para que isso seja possível, os Municípios passam a, pela primeira vez, deter mais importância, ainda que não sejam reconhecidos como entes federativos pela Constituição de 1946 e de 1967. Entretanto, eles já possuem uma previsão de receitas mais substancial que Constituições anteriores, com receitas de impostos como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) eo Imposto sobre Transmissões Imobiliárias Inter Vivos (ITBI).
A Constituição de 1967 iniciou, já com base em dispositivos previstos na lei n. 5.172/1964, o Código Tributário Nacional (CTN), a repartição das receitas tributárias, como o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados através de uma distribuição em fundos de participação. Conforme o art. 26: ”Do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 22, nºs IV e V, a União distribuirá doze por cento na forma seguinte:
I – cinco por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
II – cinco por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
III – dois por cento ao Fundo Especial a que se refere o § 3º deste artigo.”
O imposto IV é o Imposto de Renda e o Imposto V é o Imposto sobre Produtos Industrializados. Além desses, havia a previsão de repartição de receitas tributárias pela distribuição de outros impostos: 40% de um imposto sobre produção, importação, circulação, distribuição ou consumo de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos, 60% de um imposto sobre produção, importação, distribuição ou consumo de energia elétrica e 90% de um imposto sobre extração, circulação, distribuição ou consumo de minerais do País).
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) é a primeira a estabelecer a organização administrativa em que se reconhecem como entes federativos a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Tudo isso com o intuito de administrar melhor os programas governamentais.
Para que seja possível atender a tais objetivos, faz-se necessário um modelo de repartição de receitas tributárias que seja mais eficiente, e que possa atender os assuntos de natureza nacional, estadual ou municipal.
De forma direta, os Estados e o Distrito Federal recebem o produto do Imposto de Renda (IR), incidente na fonte, sobre a remuneração para seus servidores na administração pública. Aos Estados também é destinado 20% do produto da arrecadação de impostos residuais que a União venha a criar.
Os Municípios recebem diretamente o mesmo produto do Imposto de Renda na fonte, sobre os rendimentos pagos ou creditados por eles a seus servidores. As cidades também têm direito a 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), relativo aos veículos registrados em seu território. Os Municípios possuem direito a 50% da arrecadação do Imposto Territorial Rural (ITR), relativo aos imóveis neles situados – cabendo 100% da arrecadação no caso de os Municípios fiscalizarem e arrecadarem o imposto, sem reduções, isenções ou deduções.
Os Municípios têm direito também a 25% da arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) dos Estados em que estão situados, sendo que no mínimo 65% na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios, ao passo que até 35%, de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos. O cálculo desse valor adicionado deverá ser definido por Lei Complementar.
Mais dois tributos federais são previstos nas repartição de receitas tributárias direcionados aos Estados, Distrito Federal e Municípios: um deles é o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), em operações com ouro, quando definido com ativo financeiro ou instrumento cambial: a uma alíquota mínima de 1% da operação, 30% do IOF para o Estado de origem da operação, bem como 70% para o Município de origem da operação.
Por último, uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) também é compartilhada: a CIDE-Combustíveis, que tem 29% de sua arrecadação destinada aos Estados, que, por sua vez, repassam 25% aos seus respectivos Municípios.
Além da repartição direta, a União ainda partilha suas receitas tributárias com os Estados, Distrito Federal e Municípios de forma indireta – utilizando uma segmentação dessas receitas por meio de fundos de participação.
Existem três fundos de participação para os impostos federais IR e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI): o Fundo de participação dos Estados e do Distrito Federal, o Fundo de Participação dos Municípios e o Fundo de Participação para programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Para estes fundos são destinados 50% da receita do IR e IPI.
A redação constitucional ficou bem extensa, mas resumindo a repartição das receitas tributárias dos fundos: 22,5% das receitas do IR e IPI é destinada ao Fundo de Participação dos Estados¸ 25,5% ao Fundo de Participação dos Municípios e os 3% restantes ao Fundo de Participação para investimentos no setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Pelo mandamento constitucional, as exportações são imunes ao ICMS. Isso gera uma perda de receita que foi compensada com a criação do Fundo de Participação das Exportações, composto de 10% da arrecadação do IPI. Este Fundo redistribui esse montante proporcionalmente às exportações dos Estados – com a condição de que o máximo que um Estado pode participar é de 20% desse fundo. Assim, estimula-se que outros entes participem do Fundo, sem estimular concentração de “Estados exportadores” no mesmo.
Como o Fundo de Exportação foi criado para compensar a perda de arrecadação do ICMS, ele deve ser redistribuído de cada Estado beneficiário a uma razão de 25% para os Municípios (afinal, ele está substituindo o ICMS perdido pela imunidade às exportações).
Desta forma, ainda restam algumas considerações: para que o federalismo fosse respeitado, cada ente não pode ser prejudicado em seu acesso ao seu respectivo fundo. Portanto é vedada qualquer restrição ou retenção à entrega dos recursos destes fundos. Entretanto, isso não impede a União a condicionar a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos. Afinal, se a União é quem financia os fundos, e o ente estatal está em débito com ela, nada mais natural que a União (credora) condicione o acesso ao fundo ao pagamento de seus créditos.
Lei Complementar deverá definir normas sobre a entrega dos recursos dos fundos dos impostos federais (IR e IPI), bem como dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações. O Tribunal de Contas da União (TCU) fará o cálculo das cotas dos fundos de participação.
Por derradeiro, A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão até o último dia do mês subsequente ao da arrecadação os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de rateio. Os dados divulgados pela União serão discriminados por Estado e por Município; os dos Estados, por Município.
O tema da repartição das receitas tributárias é muito mais detalhadamente delineado na CF/88 do que nas constituições anteriores. No entanto, ainda há questões que envolvem litígios judiciais, cabendo aos tribunais superiores se manifestarem a respeito em suas respectivas jurisprudências.
Os impostos federais são tributos de competência da União, e, portanto, sob seu poder de conceder isenções. Se há uma isenção de qualquer destes impostos, isso significa uma renúncia de receita tributária – renúncia essa que afeta o total da arrecadação destes impostos, reduzindo-o, efeito que se estende à composição dos fundos, diminuindo-os na mesma proporção.
Um município, ao verificar isenções de IR e IPI, entrou com ação judicial reclamando a “fração ideal” de seu quinhão na repartição de receitas tributárias, alegando que a União, ao conceder isenções, prejudica seu acesso às verbas tributárias que compõem o Fundo de Participação dos Municípios. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar esta ação, rechaçou a argumentação do município, com base em dois princípios básicos: a competência, que, se dá o poder de tributar, também dá o poder de isentar. O segundo princípio é da própria repartição de receitas tributárias previsto na CF/88: o ponto central da partilha dos tributos é o “produto da arrecadação” – ora, exatamente o que se arrecada. Aceitar a argumentação do Município prejudicaria a participação da mesma pessoa jurídica em sua arrecadação, além de, na prática, retirar a sua competência para dispor do seu respectivo imposto.
Outro assunto a chegar no Supremo foi a questão da imunidade de ICMS sobre as exportações, que foi amparada tanto na CF/88 quanto na Lei Complementar n. 87/96. Isso gerou uma queda substancial na arrecadação deste imposto, que teve como solução temporária a criação de um Fundo com recursos do IPI (o Fundo de Exportações).
Ocorre que, como em outras disposições transitórias, essa situação foi de fato inserida no Ato das Disposições Transitórias (ADCT) – uma espécie de regime de transição entre a Constituição de 1967 e a CF/88. De acordo com o art. 91 da ADCT, deveria ser editada uma Lei Complementar para regulamentar os critérios de compensação e participação dos Estados exportadores. Até que tal Lei Complementar fosse promulgada, valeriam os critérios determinados na Lei Complementar n. 87/96 (a Lei Kandir, que trata das normas gerais do ICMS).
Só que a Lei Complementar nunca foi editada gerando uma Ação de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO). E o STF acatou a reclamação constitucional, entendendo que houve mora do Poder Legislativo em não ter promulgado a Lei Complementar.
O Supremo então fixou um prazo de 12 meses para que o Legislativo elabore a lei, e caso passado esse prazo sem a lei, que o TCU fixe os valores de partilha anualmente conforme o art. 91 da ADCT, calculando o valor das cotas a que cada Estado fará jus, levando em conta os entendimentos entre os Estados-membros e o Distrito Federal no âmbito do Conselho Federal de Política Fazendária (CONFAZ).
O assunto da repartição das receitas tributárias é tema recente no direito tributário brasileiro. O estado brasileiro foi um estado que começou unitário, com um poder federal forte e centralizador.
À medida que o estado brasileiro se desenvolveu, ao longo de sua história, em sua consequente subdivisão dos Estados para os Municípios, foi ficando cada vez mais claro os três horizontes de atuação da administração pública brasileira: o âmbito nacional (federal), regional (estadual) e local (municipal). Ao passo que estes horizontes foram ficando mais nítidos, também ficou mais lógico que a atuação estatal precisava chegar “na ponta” – ou seja, no nível local.
Esta concepção sobre a ação estatal foi se consolidando gradualmente, paralelamente ao conceito do orçamento que saiu do paradigma do orçamento tradicional – um orçamento meramente para fazer as despesas coincidirem com as receitas – até chegar no orçamento-programa, peça elaborada com o objetivo de elencar os problemas sociais a serem resolvidos, bem como de que forma o programa de governo os resolveria, estabelecendo as ações e atividades custeadas com os créditos orçamentários.
Nesta ideia de orçamento-programa, a partir da lei n. 4320/1964, passando pelo CTN, em 1966, e chegando à Constituição Federal de 1967, foi possível conceber o primeiro desenho constitucional de repartição de receitas tributárias, que depois foi aprimorado na CF/88, em um maior grau de detalhes.
Na CF/88, o estado brasileiro assumiu em sua organização administrativa um modelo de federalismo de cooperação, no qual cada ente (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) possui suas respectivas atribuições e responsabilidades, sendo assistido pelos outros entes maiores sempre que tais assuntos tiverem o potencial de subirem de escala. Além disso, existem competências concorrentes (nas quais ambos podem legislar) e competências comuns (nas quais todos os entes podem legislar).
A repartição de receitas tributárias existe no sentido de levar os recursos tributários do maior ao menor dos entes, do mais distante do problema ao mais próximo, visando resolver com mais efetividade os problemas sociais do país.
Ricardo Pereira de Oliveira
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