O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) – Doutrina e Jurisprudência

Conceitos Iniciais

Este artigo tem por objetivo explicar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), sua criação, evolução, doutrina e jurisprudência. No conceito essencial de tributo, de acordo com a lei n. 5.172/1966, o Código Tributário Nacional (CTN), existe uma prestação pecuniária compulsória, em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção por ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Isso quer dizer, resumidamente, que o tributo é uma obrigação de pagar um valor instituído de forma estatal, de forma obrigatória, e por meio de lei. Existem três espécies de tributo previstas tradicionalmente no CTN: taxas, contribuições de melhoria e impostos. O imposto é um tributo cobrado por meio da ocorrência de um fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.

Dessa definição se apreende uma premissa importante: o imposto é um fato do contribuinte, não do estado. O contribuinte manifesta uma riqueza por meio de seu patrimônio e quando o estado observa isso ele a tributa, com o intuito de financiar suas atividades gerais em prol da coletividade, seja distribuindo a riqueza ou custeando obras ou serviços públicos com os valores arrecadados.

O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) nem sempre teve este mesmo nome, mas há bastante tempo existe no Brasil. A primeira manifestação de um imposto sobre propriedade imobiliária veio com o Alvará de 27 de junho de 1808, que estabeleceu a Décima Urbana, que incidiria sobre o rendimento líquido dos prédios, na alíquota de 10%, para custear as despesas da corte portuguesa no Brasil.

Este imposto, a princípio, era cobrado apenas no Rio de Janeiro (sede da corte), mas pouco depois foi estendido às “cidades, vilas e lugares notáveis situados à beira-mar. Inicialmente previsto como um tributo federal, depois de 1834 a competência deste tributo foi delegada para as províncias (atuais estados), continuando assim, mesmo depois da proclamação da república, como se verá a seguir.

O Imposto Predial e as Constituições anteriores

Com a primeira constituição da república, a de 1891, da mesma maneira que no Brasil império, a competência para instituir o imposto sobre Imóveis rurais e urbanos permaneceu com os Estados-membros (as antigas províncias).

A Constituição de 1934, por sua vez, trouxe não somente uma, mas duas novidades: a de que o imposto seria de competência dos municípios, bem como o fato de que ele seria desdobrado em dois impostos: o imposto predial urbano e imposto territorial urbano. A definição “urbano” existe nesta constituição porque também havia competência dos Estados para “decretar” impostos sobre a propriedade territorial, exceto a urbana.

Ou seja, ambos, Estados e Municípios possuíam competência para instituir impostos territoriais. Se a propriedade fosse localizada dentro do município, seria considerada urbana, municipal; por outro lado, se a propriedade fosse localizada fora do município, por decorrência lógica seria considerada propriedade rural, estando jurisdicionada perante o Estado em que estivesse localizada.

A Constituição de 1946 (CF/46) inicialmente manteve a mesma situação dos impostos imobiliários. Foi somente em 1961, com a Emenda Constitucional n. 5 (EC05/61) que houve alguns ajustes tributários: os Estados passaram a ter a competência para instituir dois impostos: o imposto sobre transmissão de propriedade causa mortis e o imposto sobre transmissão causa mortis de bens corpóreos. Esses dois impostos depois se fundiram em um, o Imposto sobre Causa Mortis e Doações (ITCMD).

A mesma EC05/61 transferiu a competência sobre o imposto territorial rural (ITR) para a União, mantendo a mesma competência dos municípios para os impostos territoriais e prediais urbanos, que depois passaram a ser unificados neste mesmo diploma legal. É interessante notar que os impostos sobre propriedade imobiliária no Brasil, durante boa parte das primeiras constituições, não possuíam caráter extrafiscal. É possível notar algum interesse estatal em promover a urbanização das cidades através de algumas esparsas isenções, mas tão somente isso. Porém, isso muda com a Constituição Federal de 1988 (CF/88).

O Código Tributário Nacional e o IPTU

Só que, antes da Constituição Federal de 1988, ainda sob a égide da CF/46, foi promulgada a lei n. 5.172/1966, o Código Tributário Nacional (CTN). Esta lei ordinária foi o diploma legal que estabeleceu as normas gerais de direito tributário no Brasil – inclusive em vigor até hoje.

Desta forma, o CTN estabeleceu que o fato gerador do IPTU seria a propriedade, o domínio útil ou a posse do bem imóvel por natureza ou por acessão física, localizado na zona urbana do município. Ou seja, uma gama de direitos sobre o bem imóvel dos quais o mais completo é a propriedade, que compõe os direitos de usar, gozar, fruir, dispor e reaver. O domínio útil engloba quase todos esses direitos sobre o bem, exceto o de dispor. A posse de um imóvel é demonstrada pelo exercício de quaisquer destes direitos de propriedade. Então, em uma gradação crescente dos direitos sobre um imóvel, uma pessoa pode ter a posse, domínio útil e até a propriedade, e ela será sujeito passivo do IPTU.

Entretanto, para que os municípios pudessem instituir o imposto, em um país ainda não predominantemente urbanizado, o legislador entendeu que a administração pública tinha que prover ao menos um mínimo de serviços públicos, para que fosse possível exercer sua competência.

E o CTN estabeleceu no mínimo dois melhoramentos, construídos ou mantidos pelo Poder Público: meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

Apesar desse ponto, o IPTU não está limitado ao espaço compreendido como urbano, podendo estender-se a áreas consideradas urbanizáveis ou de expansão urbana – referentes a loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, indústria ou comércio.  

A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel, não sendo considerado o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, em utilização, aformoseamento ou comodidade. E contribuinte do IPTU o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor a qualquer título do bem imóvel.

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) e o IPTU

A CF/88 trouxe algumas novidades que implementaram mudanças ao IPTU. Em primeiro lugar, no capítulo dos direitos individuais, foi assegurado o direito de propriedade (art. 5.o, XXII, mas com uma importante condição: a de que a propriedade atenderá sua função social (inciso XXIII).

Ao proprietário caberia, a partir da CF/88, garantir a função social da propriedade, desde que atendidos os ditames do plano diretor. A CF/88, em seu capítulo sobre política urbana, estabelece a partir do art. 182: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.        

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.” (…)

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

                Essas disposições conferiram ao IPTU, na época, uma progressividade extrafiscal – com o objetivo de estimular ou induzir um aproveitamento social da propriedade. Esta foi a única progressividade permitida ao IPTU até a Emenda Constitucional n. 29/2000 (EC 29/00).

A EC29/00 possibilitou, além da progressividade extrafiscal, necessária para atender a função social da propriedade, a progressividade fiscal – ao permitir o IPTU ser progressivo em razão do valor do imóvel, bem como ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

O IPTU e a jurisprudência em súmulas no Supremo Tribunal Federal (STF)

O IPTU é um imposto que já rendeu uma razoável jurisprudência no Supremo Tribunal Federal (STF), pois como o direito de propriedade foi previsto na CF/88 com determinadas condicionantes, as questões originadas acerca deste imposto sobre propriedade foram objeto de apreciação do tribunal guardião constitucional.

No Supremo, este imposto gerou algumas súmulas. Uma delas é a Súmula Vinculante SV-52: “Ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU o imóvel pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, “c”, da Constituição Federal, desde que o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades para as quais tais entidades foram constituídas.” Esta SV trata da imunidade das fundações, partidos políticos, entidades sindicais dos trabalhadores, instituições de educação e de assistência social sem fins lucrativos – a chamada imunidade condicionada.

Outra súmula do STF é a STF-539: “É constitucional a lei do Município que reduz o imposto predial urbano sobre imóvel ocupado pela residência do proprietário, que não possua outro.” Esta súmula possibilita que o município reduza o IPTU de determinados imóveis para proprietários de baixa renda.

Em sentido contrário, foi publicada a súmula STF-589: “É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte.”

Há também a súmula STF-583: “Promitente comprador de imóvel residencial transcrito em nome de autarquia é contribuinte do imposto predial territorial urbano.” Esta súmula trata da imunidade de IPTU de autarquia, que é de caráter subjetivo, ou seja, em função de quem a autarquia é – e que não segue com ela, quando transferida a pessoa não imune.

Sobre a progressividade fiscal, foi emitida a súmula STF-668: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.”

O IPTU e a jurisprudência em súmulas no Superior Tribunal de Justiça (STJ)

Na jurisprudência sumulada do STJ, existem também algumas súmulas, sendo a mais antiga delas a súmula STJ-160: “É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.” Esta súmula responde o administrador público, que, por vezes, ao verificar o passar dos anos, sente a perda do poder monetário da arrecadação, corroído pela inflação. Pois bem: é permitido atualizar o valor do IPTU, com base na correção monetária. Acima deste patamar, não se trata de atualização, mas de majoração do imposto.

Como o IPTU é um imposto lançado de ofício, foi objeto de questionamentos judiciais quando se considera notificado o contribuinte para efeito de lançamento. A súmula STJ-397 assim prescreve: “O contribuinte do IPTU é notificado do lançamento pelo envio do carnê ao seu endereço.” Como os imóveis são cadastrados no município, faz sentido que esse endereço seja utilizado para o envio do carnê do IPTU (que muitas vezes contém taxas como a taxa de lixo).

Com o objetivo de facilitar a arrecadação do tributo, houve também a publicação da súmula STJ-399: “Cabe à legislação municipal estabelecer o sujeito passivo do IPTU.”

A maioria dos contratos de locação preveem que o locatário, além do aluguel, assuma outras despesas tais como o pagamento pelo IPTU do locador, o que pode originar discussões judiciais provocadas pelo locatário sobre o imposto. Neste tema, o STJ enunciou a súmula STJ-614: “O locatário não possui legitimidade ativa para discutir a relação jurídico-tributária de IPTU e de taxas referentes ao imóvel alugado nem para repetir indébito desses tributos.” No entendimento do tribunal, a relação do locatário com o imóvel é de detenção, precária, e, portanto, não apta a produzir efeitos como a posse, domínio útil ou propriedade. Por último, resta uma dúvida sobre os elementos condicionantes para a incidência do IPTU, os chamados melhoramentos que devem ser instituídos ou mantidos pelo Poder Público, quando se trata de áreas urbanizáveis ou de expansão urbana. Como acontece na realidade, o loteamento precede a expansão destes serviços – nem sempre existentes quando do loteamento ou da expansão urbana. Sobre se a incidência está ou não condicionada à prévia existência dos serviços, foi publicada a súmula STJ-626: “A incidência do IPTU sobre imóvel situado em área considerada pela lei local como urbanizável ou de expansão urbana não está condicionada à existência dos melhoramentos elencados no art. 32, § 1º, do CTN.”

O IPTU e os julgados dos tribunais superiores

Houve também algumas questões que não geraram súmulas, mas que refletem o posicionamento dos tribunais superiores sobre o imposto imobiliário. Com relação aos casos de alteração do IPTU por decreto, o Supremo converge ao entendimento do STJ na súmula STJ-160, com base em duas premissas, ambas trazidas pelo art. 97 do CTN: “Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: (…)

        II – a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;

     § 1º Equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso.

        § 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo.”

O STF pontuou estas duas premissas: em que pese a alteração de um tributo por meio de sua majoração, tal ato deve ser feito por lei – deve-se respeito ao princípio da legalidade tributária. Todavia, com base no mesmo diploma legal, compreende-se que uma atualização monetária não possui o condão de um aumento – podendo ser efetuada por decreto.

Em outro julgamento, foi apreciada a seguinte questão: se uma lei que previa a progressividade fiscal fosse anterior à EC 29/00, com base na súmula STF-668, tal lei seria inconstitucional. Mas, com isso, os contribuintes estariam dispensados de pagar o imposto? Na visão do Supremo, de maneira nenhuma. O IPTU continua sendo devido. Mas, dada esta situação, qual alíquota deveria ser paga? O tribunal constitucional entendeu que deveria ser paga a alíquota mínima, por ser esta a menos gravosa, de acordo com a destinação do imóvel, já prevista no texto da original da CF/88.

No Superior Tribunal de Justiça, foi apresentada a questão se o Município, ao verificar a divisão de um imóvel em unidades autônomas, poderia cobrar o IPTU individualmente, ainda que o registro destas mesmas unidades não tenha sido feito. Na visão do tribunal, se verificada a subdivisão, juntamente com a posse, domínio útil ou propriedade, o IPTU pode ser cobrado, dispensada a prévia averbação da mudança no cartório de imóveis.

Um julgado mais recente diz respeito à contagem do tempo para prescrição do IPTU (o tempo para a cobrança judicial do imposto), quando o contribuinte é notificado via envio do carnê a seu endereço, ou quando é divulgado o calendário de datas de pagamento do imposto (que inclusive envolve modalidades “à vista” ou “parcelado”, o chamado parcelamento de ofício).

De acordo com o STJ, o termo prescricional deve ter seu início a partir do dia seguinte à data do vencimento informado do tributo. Depois desta data, considera-se notificado o contribuinte, estando o município autorizado a inscrever o contribuinte em dívida ativa, caso não seja arrecadado o imposto.

Conclusões

Os impostos são tributos exigidos pelos estados desde os primórdios da história humana, sendo os impostos sobre patrimônio e renda as expressões mais visíveis do poder de império de tributar do estado.

A décima urbana foi a expressão mais antiga de um tributo sobre propriedade imobiliária que viria mais tarde a se tornar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). No início, o IPTU se prestava ao propósito original dos impostos, em sua expressão mais simples: cobrar do contribuinte a manifestação de sua riqueza, em uma prestação pecuniária para sustentar primeiro a coroa portuguesa, depois o estado brasileiro.

Posteriormente, o imposto manteve a característica fiscal para sustentar os estados, sendo depois da CF/34 transferida sua competência aos municípios, com a separação entre propriedade rural e propriedade urbana, esta última dos municípios.

Com a CF/88, houve o advento da garantia de propriedade, combinada com a condição de a propriedade atender à sua função social. Com esta premissa e objetivos no horizonte, foi concebido o caráter de progressividade extrafiscal do IPTU – para promover a adequada utilização da propriedade urbana. Essa adequada utilização seria condicionada ainda a uma previsão legal, demonstrada no plano diretor, uma lei promulgada pelos municípios contendo as diretrizes das políticas urbanas. Dessa maneira, com planejamento, seria direcionado o uso das propriedades, no sentido de garantir o melhor desenvolvimento das cidades.

Por fim, houve a mudança constitucional promovida pela EC 29/00, que possibilitou aos municípios imprimir a progressividade fiscal, com o objetivo de melhor calibrar o imposto para cumprir com o objetivo constitucional previsto no § 1º do art. 145 da CF/88: “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.”

Ricardo Pereira de Oliveira

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