Informativo nº 1009 do STF COMENTADO pintando na telinha (do seu computador, notebook, tablet, celular…) para quem está ligado aqui conosco no Estratégia Carreiras Jurídicas!
Sumário
1. IRPF: remuneração por exercício de emprego, cargo ou função e juros de mora. 2
2. Covid-19: acesso à informação e dados referentes à pandemia. 5
3. Regulamentação do exercício do direito de resposta pela Lei 13.188/2015. 7
4. Covid-19: Lei Complementar 173/2020 e Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus. 11
6. Constitucionalidade do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) 17
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Não incide imposto de renda sobre os juros de mora devidos pelo atraso no pagamento de remuneração por exercício de emprego, cargo ou função.
RE 855091/RS, relator Min. Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 13.3.2021 (Info 1009)
A discussão envolve se é constitucional a cobrança do Imposto de Renda sobre juros de mora incidentes sobre verbas salariais e previdenciárias pagas em atraso, nos termos do parágrafo 1º do artigo 3º da Lei 7.713/1988 e do artigo 43, inciso II, parágrafo 1º, do Código Tributário Nacional.
O TRF-4 declarou a inconstitucionalidade de dispositivos legais que classificavam como rendimentos de trabalho assalariado os juros de mora e quaisquer outras indenizações pagas pelo atraso no pagamento de remuneração salarial, e admitiam a cobrança de imposto de renda sobre essas parcelas. Segundo o julgamento, o parágrafo único do artigo 16 da Lei 4.506/1964, que classifica juros como sendo de natureza salarial, não foi recepcionado pela Constituição de 1988. Segundo o entendimento do tribunal: “A mora no pagamento de verba trabalhista, salarial e previdenciária, cuja natureza é notoriamente alimentar, impõe ao credor a privação de bens essenciais, podendo ocasionar até mesmo o seu endividamento a fim de cumprir os compromissos assumidos. A indenização, por meio dos juros moratórios, visa à compensação das perdas sofridas pelo credor em virtude da mora do devedor, não possuindo qualquer conotação de riqueza nova a autorizar sua tributação pelo imposto de renda”.
(1) CF: “Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: (…) III – renda e proventos de qualquer natureza;”
(2) Lei 4.506/1964: “Art. 16. Serão classificados como rendimentos do trabalho assalariado todas as espécies de remuneração por trabalho ou serviços prestados no exercício dos empregos, cargos ou funções referidos no artigo 5º do Decreto-lei número 5.844, de 27 de setembro de 1943, e no art. 16 da Lei número 4.357, de 16 de julho de 1964, tais como: (…) Parágrafo único. Serão também classificados como rendimentos de trabalho assalariado os juros de mora e quaisquer outras indenizações pelo atraso no pagamento das remunerações previstas neste artigo.”
(3) Lei 7.713/1988: “Art. 3º O imposto incidirá sobre o rendimento bruto, sem qualquer dedução, ressalvado o disposto nos arts. 9º a 14 desta Lei. § 1º Constituem rendimento bruto todo o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos, os alimentos e pensões percebidos em dinheiro, e ainda os proventos de qualquer natureza, assim também entendidos os acréscimos patrimoniais não correspondentes aos rendimentos declarados.”
(4) CTN: “Art. 43. O imposto, de competência da União, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica: (…) II – de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acréscimos patrimoniais não compreendidos no inciso anterior. § 1º A incidência do imposto independe da denominação da receita ou do rendimento, da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepção.”
R: Negativo (a fome tributário não tem limites).
Os juros de mora devidos em razão do atraso no adimplemento de remuneração por exercício de emprego, cargo ou função estão fora do campo de incidência do imposto de renda. Eles visam recompor, de modo estimado, os gastos a mais que o credor precisa suportar em razão do atraso no pagamento da verba de natureza alimentar a que tinha direito. Logo, tais juros de mora abrangem danos emergentes, parcela que não se adequa à materialidade do tributo, por não resultar em acréscimo patrimonial.
No que tange à interpretação do art. 153, III, da Constituição Federal (1), a doutrina e a jurisprudência têm firme orientação de que a materialidade do tributo está relacionada à existência de acréscimo patrimonial, aspecto ligado às ideias de renda e de proventos de qualquer natureza, bem como ao princípio da capacidade contributiva. Ressalta-se que os juros de mora legais têm natureza indenizatória autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso. Apesar disso, o simples fato de uma verba ser denominada indenizatória não afasta, por si só, a incidência do imposto de renda. A palavra indenização abrange valores recebidos a título de danos emergentes — que não acrescem o patrimônio — e a título de lucros cessantes — tributáveis pelo imposto de renda, porquanto substituiriam o acréscimo patrimonial que deixou de ser auferido em razão de um ilícito. Em tese, o imposto de renda pode alcançar os valores referentes a lucros cessantes, mas não os relativos a danos emergentes.
Na situação em apreço, os juros de mora não se sujeitam ao imposto de renda, pois visam, precipuamente, recompor efetivas perdas, decréscimos no patrimônio do credor. O atraso no pagamento de remuneração devida ao trabalhador decorrente do exercício de emprego, cargo ou função faz com que ele busque outros meios para atender suas necessidades, como o uso de cheque especial e a obtenção de empréstimos. Não é razoável presumir que o trabalhador aplicaria, durante todo o período em atraso, a integralidade da verba não recebida tempestivamente em algum instrumento que lhe gerasse renda equivalente aos juros de mora. Ademais, a expressão “juros moratórios” é própria do direito civil e, para o legislador, o não recebimento nas datas correspondentes dos valores em dinheiro aos quais se tem direito implica em prejuízo.
Mesmo que se considere abranger lucros cessantes além de danos emergentes, não se vislumbra a possibilidade de os juros de mora no aludido contexto serem submetidos à tributação pelo imposto de renda sem se ferir o conteúdo mínimo da materialidade do tributo. Isso, porque o imposto acabaria incidindo sobre danos emergentes.
Ao apreciar o Tema 808 da repercussão geral, o Plenário, por maioria, negou provimento a recurso extraordinário, considerando não recepcionada pela CF de 1988 a parte do parágrafo único do art. 16 da Lei 4.506/1964 (2) que determina a incidência do imposto de renda sobre juros de mora decorrentes de atraso no pagamento das remunerações previstas no aludido preceito (advindas de exercício de empregos, cargos ou funções), concluindo que o conteúdo mínimo da materialidade do imposto de renda — contido no art. 153, III, da CF — não permite que ele incida sobre verbas que não acresçam o patrimônio do credor. Por fim, deu ao § 1º do art. 3º da Lei 7.713/1988 (3) e ao art. 43, II e § 1º, do Código Tributário Nacional (CTN) (4) interpretação conforme à CF, de modo a excluir do âmbito de aplicação desses dispositivos a incidência do imposto de renda sobre os juros de mora em questão. Vencido o ministro Gilmar Mendes.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
É necessária a manutenção da divulgação integral dos dados epidemiológicos relativos à pandemia da Covid-19. A interrupção abrupta da coleta e divulgação de importantes dados epidemiológicos, imprescindíveis para a análise da série histórica de evolução da pandemia (Covid-19), caracteriza ofensa a preceitos fundamentais da Constituição Federal, nomeadamente o acesso à informação, os princípios da publicidade e da transparência da Administração Pública e o direito à saúde.
(ADPF 690/DF, ADPF 691/DF, ADPF 692/DF, relator Min. Alexandre de Moraes, julgamento virtual finalizado em 13.3.2021Info 1009)
Trata-se do julgamento conjunto de três ações do controle concentrado de constitucionalidade em face de atos do Poder Executivo que teriam restringido a publicidade de dados referentes à pandemia da Covid-19.
R: Publica!
A saúde é direito de todos e dever do Estado. Uma das principais finalidades do Estado é a efetividade de políticas públicas destinadas à saúde, inclusive as ações de vigilância epidemiológica, entre elas o fornecimento de todas as informações necessárias ao planejamento e combate da pandemia causada pela Covid-19. A gravidade da emergência ocasionada pela Covid-19 exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção das medidas possíveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde.
Ademais, a CF reconheceu expressamente o princípio da publicidade como um dos vetores imprescindíveis à Administração Pública, conferindo-lhe absoluta prioridade na gestão administrativa e garantindo pleno acesso às informações a toda a sociedade. O dever de o Estado fornecer as informações está relacionado à consagração constitucional de publicidade e transparência. Salvo situações excepcionais, a Administração Pública tem o dever de absoluta transparência na condução dos negócios públicos.
O acesso às informações consubstancia-se em verdadeira garantia instrumental ao pleno exercício do princípio democrático.
A divulgação constante e padronizada dos dados epidemiológicos permite análises e projeções comparativas necessárias para auxiliar as autoridades públicas na tomada de decisões e possibilitar à população em geral o pleno conhecimento da situação vivenciada no País. Cumpre ressaltar que a República Federativa do Brasil é signatária de tratados e regras internacionais relacionados à divulgação de dados epidemiológicos.
O Plenário julgou parcialmente procedente os pedidos formulados em arguições de descumprimento de preceito fundamental para determinar que: (i) o Ministério da Saúde mantenha, em sua integralidade, a divulgação diária dos dados epidemiológicos relativos à pandemia (Covid-19), inclusive no sítio do Ministério da Saúde e com os números acumulados de ocorrências, exatamente conforme realizado até o dia 4.6.2020; e (ii) o Governo do Distrito Federal se abstenha de utilizar nova metodologia de contabilidade dos casos e óbitos decorrentes da pandemia de Covid-19, mantendo a divulgação dos dados na forma como veiculada até o dia 18.8.2020.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
A retratação ou a retificação espontânea, ainda que a elas sejam conferidos os mesmos destaque, publicidade, periodicidade e dimensão do agravo, NÃO impedem o exercício do direito de resposta pelo ofendido nem prejudicam a ação de reparação por dano moral.
ADI 5415/DF, ADI 5418/DF, ADI 5436/DF, relator Min. Dias Toffoli, julgamento finalizado em 11.3.2021 (Info 1009)
As ADIs 5415, 5418 e 5436 foram ajuizadas, respectivamente, pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, pela Associação Brasileira de Imprensa e pela Associação Nacional dos Jornais. As ações discutem, entre outros pontos, se as retratações eximem o veículo de comunicação de assegurar o direito de resposta e afastam o dever de indenização por dano moral.
(1) CF: “Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário: I – o Supremo Tribunal Federal; I-A o Conselho Nacional de Justiça; II – o Superior Tribunal de Justiça; II-A – o Tribunal Superior do Trabalho; III – os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; IV – os Tribunais e Juízes do Trabalho; V – os Tribunais e Juízes Eleitorais; VI – os Tribunais e Juízes Militares; VII – os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. § 1º O Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça e os Tribunais Superiores têm sede na Capital Federal. § 2º O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores têm jurisdição em todo o território nacional.”
(2) CPC: “Art. 297. O juiz poderá determinar as medidas que considerar adequadas para efetivação da tutela provisória. Parágrafo único. A efetivação da tutela provisória observará as normas referentes ao cumprimento provisório da sentença, no que couber.”
(3) Lei 13.188/2015: “Art. 10. Das decisões proferidas nos processos submetidos ao rito especial estabelecido nesta Lei, poderá ser concedido efeito suspensivo pelo tribunal competente, desde que constatadas, em juízo colegiado prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida.”
(4) CF: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) V – é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem;”
(5) Lei 13.188/2015: “Art. 2º Ao ofendido em matéria divulgada, publicada ou transmitida por veículo de comunicação social é assegurado o direito de resposta ou retificação, gratuito e proporcional ao agravo. (…) § 3º A retratação ou retificação espontânea, ainda que a elas sejam conferidos os mesmos destaque, publicidade, periodicidade e dimensão do agravo, não impedem o exercício do direito de resposta pelo ofendido nem prejudicam a ação de reparação por dano moral.”
(6) Lei 13.188/2015: “Art. 4º A resposta ou retificação atenderá, quanto à forma e à duração, ao seguinte: I – praticado o agravo em mídia escrita ou na internet, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a dimensão da matéria que a ensejou; II – praticado o agravo em mídia televisiva, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a duração da matéria que a ensejou; III – praticado o agravo em mídia radiofônica, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a duração da matéria que a ensejou. § 1º Se o agravo tiver sido divulgado, publicado, republicado, transmitido ou retransmitido em mídia escrita ou em cadeia de rádio ou televisão para mais de um Município ou Estado, será conferido proporcional alcance à divulgação da resposta ou retificação. § 2º O ofendido poderá requerer que a resposta ou retificação seja divulgada, publicada ou transmitida nos mesmos espaço, dia da semana e horário do agravo. § 3º A resposta ou retificação cuja divulgação, publicação ou transmissão não obedeça ao disposto nesta Lei é considerada inexistente. § 4º Na delimitação do agravo, deverá ser considerado o contexto da informação ou matéria que gerou a ofensa.”
(7) Lei 13.188/2015: “Art. 5º Se o veículo de comunicação social ou quem por ele responda não divulgar, publicar ou transmitir a resposta ou retificação no prazo de 7 (sete) dias, contado do recebimento do respectivo pedido, na forma do art. 3º, restará caracterizado o interesse jurídico para a propositura de ação judicial. § 1º É competente para conhecer do feito o juízo do domicílio do ofendido ou, se este assim o preferir, aquele do lugar onde o agravo tenha apresentado maior repercussão. § 2º A ação de rito especial de que trata esta Lei será instruída com as provas do agravo e do pedido de resposta ou retificação não atendido, bem como com o texto da resposta ou retificação a ser divulgado, publicado ou transmitido, sob pena de inépcia da inicial, e processada no prazo máximo de 30 (trinta) dias, vedados:”
(8) Lei 13.188/2015: “Art. 6º Recebido o pedido de resposta ou retificação, o juiz, dentro de 24 (vinte e quatro) horas, mandará citar o responsável pelo veículo de comunicação social para que: – em igual prazo, apresente as razões pelas quais não o divulgou, publicou ou transmitiu; II – no prazo de 3 (três) dias, ofereça contestação.”
(9) Lei 13.188/2015: “Art. 7º O juiz, nas 24 (vinte e quatro) horas seguintes à citação, tenha ou não se manifestado o responsável pelo veículo de comunicação, conhecerá do pedido e, havendo prova capaz de convencer sobre a verossimilhança da alegação ou justificado receio de ineficácia do provimento final, fixará desde logo as condições e a data para a veiculação, em prazo não superior a 10 (dez) dias, da resposta ou retificação.”
R: SIM.
Magistrado integrante de tribunal pode decidir monocraticamente sobre a concessão de efeito suspensivo a recurso interposto em face de decisão proferida segundo o rito especial do direito de resposta.
O Poder Judiciário, tal qual estruturado no art. 92, caput e parágrafos, da Constituição Federal (1), segue escala hierárquica de jurisdição, em que consta no topo o STF e, em seguida, tribunais superiores, tribunais regionais/estaduais e juízes locais. Essa gradação hierárquica tem por pressuposto a ampliação dos poderes dos magistrados à medida que se afastam da base dessa estrutura orgânico-funcional em direção a seu topo. Admitir que um juiz integrante de tribunal não possa ao menos conceder efeito suspensivo a recurso dirigido contra decisão de juiz de primeiro grau é subverter a lógica hierárquica estabelecida pela Constituição, pois é o mesmo que atribuir ao juízo de primeira instância mais poderes que ao magistrado de segundo grau de jurisdição.
Ademais, o poder geral de cautela, assim compreendido como a capacidade conferida ao magistrado de determinar a realização de medidas de caráter provisório, ainda que inominadas no CPC, é ínsito ao exercício da jurisdição e uma forma de garantir a efetividade do processo judicial (2).
No caso, o poder geral de cautela se faz essencial porque o direito de resposta é, por natureza, satisfativo, de modo que, uma vez exercido, não há como ser revertido. Desse modo, a interpretação literal do art. 10 da Lei 13.188/2015 (3), atribuindo exclusivamente a colegiado de tribunal o poder de deliberar sobre a concessão de efeito suspensivo a recurso em face de decisão que tenha assegurado o direito de resposta, dificultaria sensivelmente a reversão liminar de decisão concessiva do direito de resposta, com risco, inclusive, de tornar ineficaz a apreciação do recurso pelo tribunal.
A retratação ou a retificação espontânea, ainda que a elas sejam conferidos os mesmos destaque, publicidade, periodicidade e dimensão do agravo, NÃO impedem o exercício do direito de resposta pelo ofendido nem prejudicam a ação de reparação por dano moral.
O art. 5º, V, da CF (4) assegura, como direito fundamental, o direito de resposta, o qual não se confunde com a retratação ou a retificação espontânea de informações publicadas de forma equivocada. O ato de responder se dá no contexto de um diálogo, pressupondo situação em que mais de uma pessoa está apta a apresentar a sua versão sobre determinado fato. Responder corresponde, portanto, ao reverso da difusão unilateral de informações.
Quando o exercício da liberdade de comunicação social resulta em um agravo, independentemente da retificação ou retratação espontânea, a Constituição garante a abertura desse diálogo, o qual poderá ser concretizado mediante o procedimento da Lei 13.188/2015.
Considerar, a priori, a retratação ou a retificação espontânea como suficientes para obstar o exercício do direito de resposta seria grave afronta à Constituição, no ponto em que prevê esta garantia, bem como no que tange ao princípio da inafastabilidade da jurisdição.
Caberá, evidentemente, ao Poder Judiciário, à luz do caso concreto, avaliar se prospera a pretensão do autor do pedido, determinando ou não a veiculação da resposta ou retificação. Remanesce também a oportunidade de se obter a reparação pelo dano moral sofrido em ação própria. Na hipótese de, mesmo após a retificação ou retratação espontânea, ser deferido o exercício do direito de resposta, não há que se falar em bis in idem, visto que não existe equivalência entre uma resposta ou retificação veiculada pelo veículo de comunicação social e o conteúdo veiculado pelo ofendido em nome próprio.
O Plenário, por maioria, em análise conjunta de três ações diretas, declarou a inconstitucionalidade da expressão “em juízo colegiado prévio”, do art. 10 da Lei 13.188/2015, conferindo interpretação conforme ao dispositivo, no sentido de permitir ao magistrado integrante do tribunal respectivo decidir monocraticamente sobre a concessão de efeito suspensivo a recurso interposto em face de decisão proferida segundo o rito especial do direito de resposta, bem como declarou a constitucionalidade dos arts. 2º, § 3º (5); 4º (6); 5º, §§ 1º e 2º (7); 6º, I e II (8); e 7º (9) da Lei 13.188/2015, os quais versam aspectos procedimentais do exercício do direito de resposta.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
São materialmente compatíveis com a Constituição Federal (CF) os dispositivos contidos na Lei Complementar 173/2020, que estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus (Covid-19).
ADI 6442/DF, ADI 6447/DF, ADI 6450/DF, ADI 6525/DF relator Min. Alexandre de Moraes, julgamento virtual finalizado em 13.3.2021 (Info 1009)
A Lei Complementar 173/2020 que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e alterou pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000). Entre as regras está: (a) prevê a suspensão do pagamento das dívidas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios com a União, o repasse de auxílio financeiro federal, e a autorização para renegociar dívidas contraídas com instituições financeiras; (b) a proibição os entes federados de conceder aumento ou reajustes a servidores públicos até 31/12/2021.
R: Sim.
O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 NÃO ofende a autonomia dos estados, Distrito Federal e municípios, pois a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo. Por ser uma norma de caráter FACULTATIVO, e estando resguardada a autonomia dos entes menores, compete a cada gestor verificar a oportunidade e conveniência, dentro do seu poder discricionário, de abrir mão de ação judicial. Não sendo interessante para o ente, basta não renunciar à ação judicial e prosseguir com a demanda.
“Ao contrário de deteriorar qualquer autonomia, a previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável”. (Min. Alexandre de Moraes)
Além disso, por caracterizar norma de caráter facultativo — faculdade processual —, o art. 2º, § 6º, da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes, não viola o princípio do devido processo legal.
Já o art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020 apenas reforçou a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação.
O art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o art. 7º da LC 173/2020 possibilitou uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. Na prática, observou-se, com a pandemia do coronavírus, que o art. 65 da LRF, em sua redação original, se mostrou insuficiente para o devido enfrentamento da crise de saúde pública e fiscal decorrentes da Covid-19, sendo necessárias, portanto, outras medidas para superar os problemas decorrentes da calamidade pública.
Com relação ao art. 8º da LC 173/2020, observa-se que o dispositivo estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19.
Ademais, as providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 não versam sobre regime jurídico de servidores públicos. Os dispositivos cuidam de normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia, e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da CF.
Nesses termos, NÃO houve uma redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de Covid-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal
O Plenário julgou improcedentes os pedidos formulados em ações diretas de inconstitucionalidade e declarou a constitucionalidade dos arts. 2º, § 6º, 5º, §7º, 7º e 8º da Lei Complementar 173/2020.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
A tese da legítima defesa da honra é inconstitucional, por contrariar os princípios da dignidade da pessoa humana (Constituição Federal, art. 1º, III), da proteção à vida e da igualdade de gênero (CF, art. 5º, “caput”)
ADPF 779 MC-Ref/DF, relator Min. Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 13.3.2021 (Info 1009)
José foi avisado de que sua esposa estaria tendo um caso com o padeiro. Tomado em ira, ele acabou assassinando sua esposa. Em julgamento, ele alega legítima defesa da honra. O caso é um tanto caricaturesco, mas gruda na memória para entender o julgado.
(1) CF: “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: (…) III – a dignidade da pessoa humana;”
(2) CF: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:”
(3) CP/1940: “Art. 28 – Não excluem a imputabilidade penal: I – a emoção ou a paixão;”
(4) Precedente citado: RHC 132.115/PR, relator Min. Dias Toffoli (DJe de 9.3.2017).
(5) CP/1940: “Art. 23 – Não há crime quando o agente pratica o fato: (…) II – em legítima defesa; (…) Art. 25 – Entende-se em legítima defesa quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem. Parágrafo único. Observados os requisitos previstos no caput deste artigo, considera-se também em legítima defesa o agente de segurança pública que repele agressão ou risco de agressão a vítima mantida refém durante a prática de crimes.”
(6) CPP/1941: “Art. 65. Faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito.”
R: Nem falar!
Apesar da alcunha de “legítima defesa” — instituto técnico-jurídico amplamente amparado no direito brasileiro —, a chamada legítima defesa da honra corresponde, na realidade, a recurso argumentativo/retórico odioso, desumano e cruel utilizado pelas defesas de acusados de feminicídio ou agressões contra mulher para imputar às vítimas a causa de suas próprias mortes ou lesões, contribuindo imensamente para a naturalização e a perpetuação da cultura de violência contra as mulheres no Brasil.
O instituto da legítima defesa caracteriza-se pela conjunção dos seguintes elementos: a agressão é injusta e atual ou iminente; envolve direito próprio ou de terceiro, o uso moderado dos meios necessários e a presença de um ânimo de defesa (animus defendendi). Trata-se, portanto, de hipótese excepcional de afastamento da aplicação da lei penal, a qual somente se justifica pela confluência dos referidos fatores.
De outro lado, a honra se refere a um atributo pessoal, íntimo e subjetivo, cuja tutela se encontra delineada na Constituição, por exemplo, na previsão do direito de resposta, e no Código Penal (CP), Capítulo V, que prevê os tipos penais da calúnia, da difamação e da injúria. Portanto, aquele que se vê lesado em sua honra tem meios jurídicos para buscar sua compensação.
Não há que se falar em direito subjetivo de agir com violência contra uma traição. A traição se encontra inserida no contexto das relações amorosas. Seu desvalor reside no âmbito ético e moral. Aliás, para evitar que a autoridade judiciária absolvesse o agente que agiu movido por ciúme ou outras paixões e emoções, o legislador ordinário inseriu no atual Código Penal a regra do art. 28, segundo a qual a emoção ou a paixão não excluem a imputabilidade penal (3).
Aquele que pratica feminicídio ou usa de violência, com a justificativa de reprimir um adultério, não está a se defender, mas a atacar uma mulher de forma desproporcional, de forma covarde e criminosa. Assim sendo, o adultério não configura uma agressão injusta apta a excluir a antijuridicidade de um fato típico, pelo que qualquer ato violento perpetrado nesse contexto deve estar sujeito à repressão do direito penal.
A ideia que subjaz à legítima defesa da honra tem raízes arcaicas no direito brasileiro, constituindo um ranço, na retórica de alguns operadores do direito, de institucionalização da desigualdade entre homens e mulheres e de tolerância e naturalização da violência doméstica, as quais não têm guarida na CF/1988.
A legítima defesa da honra é uma ideia anacrônica que remonta a uma concepção rigidamente hierarquizada de família, na qual a mulher ocupa posição subalterna e tem restringida sua dignidade e sua autodeterminação. Segundo essa percepção, o comportamento da mulher, especialmente no que se refere à sua conduta sexual, seria uma extensão da reputação do “chefe de família”, que, sentindo-se desonrado, agiria para corrigir ou cessar o motivo da desonra.
Trata-se, assim, de uma percepção instrumental e desumanizadora do indivíduo, que subverte o conceito kantiano — que é base da ideia seminal de dignidade da pessoa humana — de que o ser humano é um fim em si mesmo, não podendo jamais ter seu valor individual restringido por outro ser humano ou atrelado a uma coisa.
Trata-se, além do mais, de tese violadora dos direitos à vida e à igualdade entre homens e mulheres, também pilares de nossa ordem constitucional. A ofensa a esses direitos concretiza-se, sobretudo, no estímulo à perpetuação da violência contra a mulher e do feminicídio. Com efeito, o acolhimento da tese da legítima defesa da honra tem a potencialidade de estimular práticas violentas contra as mulheres ao exonerar seus perpetradores da devida sanção.
A Constituição garante aos réus submetidos ao tribunal do júri plenitude de defesa, no sentido de que são cabíveis argumentos jurídicos e não jurídicos — sociológicos, políticos e morais, por exemplo —, para a formação do convencimento dos jurados. Não obstante, para além de um argumento atécnico e extrajurídico, a legítima defesa da honra é estratagema cruel, subversivo da dignidade da pessoa humana e dos direitos à igualdade e à vida e totalmente discriminatória contra a mulher, por contribuir com a perpetuação da violência doméstica e do feminicídio no País.
Nesse contexto, a cláusula tutelar da plenitude de defesa não pode constituir instrumento de salvaguarda de práticas ilícitas (4). Há, portanto, a prevalência da dignidade da pessoa humana, da vedação a todas as formas de discriminação, do direito à igualdade e do direito à vida sobre a plenitude da defesa, tendo em vista os riscos elevados e sistêmicos decorrentes da naturalização, da tolerância e do incentivo à cultura da violência doméstica e do feminicídio.
O Plenário, por unanimidade, referendou a concessão parcial da medida cautelar em arguição de descumprimento de preceito fundamental para: (i) firmar o entendimento de que a tese da legítima defesa da honra é inconstitucional, por contrariar os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III), da proteção à vida e da igualdade de gênero (CF, art. 5º, caput); (ii) conferir interpretação conforme à Constituição aos arts. 23, II, e 25, caput e parágrafo único, do CP (5) e ao art. 65 do Código de Processo Penal (CPP) (6), de modo a excluir a legítima defesa da honra do âmbito do instituto da legítima defesa e, por consequência, (iii) obstar à defesa, à acusação, à autoridade policial e ao juízo que utilizem, direta ou indiretamente, a tese de legítima defesa da honra (ou qualquer argumento que induza à tese) nas fases pré-processual ou processual penais, bem como durante julgamento perante o tribunal do júri, sob pena de nulidade do ato e do julgamento, nos termos do voto do relator. Os ministros Edson Fachin, Luiz Fux (Presidente) e Roberto Barroso acompanharam o relator com ressalvas.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) destinado à ampliação e ao fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada [Medida Provisória (MP) 727/2016, convertida na Lei 13.334/2016] não afronta os princípios da Administração Pública e da proteção do meio ambiente e dos índios (Constituição Federal, arts. 23, VI, 37, “caput” e 231, § 2º)
ADI 5551/DF, relatora Min. Cármen Lúcia, julgamento virtual finalizado em 13.3.2021 (Info 1009)
A Medida Provisória 727/2016 foi editada pelo então presidente da República Michel Temer e instituiu o Programa de Parcerias de Investimento (PPI), que trata da celebração de contratos de parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de desestatização. Contra essa MP o Partido dos Trabalhadores ajuizou a ADI 5551.
(1) CF: “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…) VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; (…) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…) Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. (…) § 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.”
(2) MP 727/2016: “Art. 1º (…) § 2º Para os fins desta Lei, consideram-se contratos de parceria a concessão comum, a concessão patrocinada, a concessão administrativa, a concessão regida por legislação setorial, a permissão de serviço público, o arrendamento de bem público, a concessão de direito real e os outros negócios público-privados que, em função de seu caráter estratégico e de sua complexidade, especificidade, volume de investimentos, longo prazo, riscos ou incertezas envolvidos, adotem estrutura jurídica semelhante.”
(3) MP 727/2016: “Art. 1º (…) § 1º Podem integrar o PPI: I – os empreendimentos públicos de infraestrutura executados por meio de contratos de parceria celebrados pela administração pública direta e indireta da União; II – os empreendimentos públicos de infraestrutura que, por delegação ou com o fomento da União, sejam executados por meio de contratos de parceria celebrados pela administração pública direta ou indireta dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios ; e III – as demais medidas do Programa Nacional de Desestatização a que se refere a Lei nº 9.491, de 1997.”
(4) MP 727/2016: “Art. 6º Os órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União com competências relacionadas aos empreendimentos do PPI formularão programas próprios visando à adoção, na regulação administrativa, independentemente de exigência legal, das práticas avançadas recomendadas pelas melhores experiências nacionais e internacionais, inclusive: I – edição de planos, regulamentos e atos que formalizem e tornem estáveis as políticas de Estado fixadas pelo Poder Executivo para cada setor regulado, de forma a tornar segura sua execução no âmbito da regulação administrativa, observadas as competências da legislação específica, e mediante consulta pública prévia; II – eliminação de barreiras burocráticas à livre organização da atividade empresarial; III – articulação com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, bem como com a Secretaria de Acompanhamento Econômico – SEAE do Ministério da Fazenda, para fins de compliance com a defesa da concorrência; e IV – articulação com os órgãos e autoridades de controle, para aumento da transparência das ações administrativas e para a eficiência no recebimento e consideração das contribuições e recomendações.”
(5) MP 727/2016: “Art. 18. Os órgãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e independentes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências de cujo exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o dever de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua estruturação, liberação e execução. § 1º Entende-se por liberação a obtenção de quaisquer licenças, autorizações, registros, permissões, direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos equivalentes, de natureza regulatória, ambiental, indígena, urbanística, de trânsito, patrimonial pública, hídrica, de proteção do patrimônio cultural, aduaneira, minerária, tributária, e quaisquer outras, necessárias à implantação e à operação do empreendimento. § 2º Os órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União com competências setoriais relacionadas aos empreendimentos do PPI convocarão todos os órgãos, entidades e autoridades da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, que tenham competência liberatória, para participar da estruturação e execução do projeto e consecução dos objetivos do PPI, inclusive para a definição conjunta do conteúdo dos termos de referência para o licenciamento ambiental.” (Renumerado para art. 17 na Lei 13.334/2016 – lei de conversão da MP 727/2016).
R: Sim.
Por meio do PPI é implementada política pública nas contratações estatais para a execução de empreendimentos de infraestrutura, tidas como de importância fundamental e urgente pelas autoridades administrativas e governamentais competentes para a definição das políticas públicas. Não se cuida de criação de nova forma de contratação pública. O programa nacional abrange instrumentos legais existentes no ordenamento jurídico, como se extrai do § 2º do art. 1º da MP 727/2016 (2).
A possibilidade de empreendimentos públicos de infraestrutura dos estados, Distrito Federal e municípios serem incluídos no PPI (MP 727/2016, art. 1º, § 1º, II) (3) também não afronta a autonomia político-administrativa daqueles entes federativos. Isso porque não se confere à União possibilidade de ingerência na gestão de contratos celebrados por estados, Distrito Federal ou municípios ou em suas escolhas administrativas. Estabelece-se apenas que os empreendimentos executados por aqueles entes com o fomento da União ou mediante delegação deverão integrar o PPI, o que se mostra compatível com os princípios da eficiência e do controle, notadamente pela responsabilidade do ente federal nestes casos.
Pelo teor da norma do art. 6º da MP 727/2016 (4), tornou-se expresso apenas o poder REGULAMENTAR da Administração Pública para a consecução dos fins estatais, ou seja, para a implementação do PPI estatuído em lei. Nesse ponto, não se vislumbra contrariedade aos princípios da reserva legal ou da separação dos Poderes, porque pela norma não se transferiu ao Poder Executivo a disciplina de matéria de competência do Congresso Nacional. Na MP, determina-se que os órgãos, entidades e agentes públicos com competência para a prática de atos administrativos relacionados ao PPI deverão aplicar, na regulação administrativa, as “práticas avançadas recomendadas pelas melhores experiências nacionais e internacionais”, preceito que atende ao princípio da eficiência insculpido no art. 37 da CF. Também está expresso na norma que a regulação administrativa deve observar “as competências da legislação específica” (MP 727/2016, art. 6º, I), exigindo-se também a “articulação com os órgãos e autoridades de controle, para aumento da transparência das ações administrativas e para a eficiência no recebimento e consideração das contribuições e recomendações”, preceitos alinhados aos princípios da probidade e publicidade.
Ademais, a norma exige da Administração Pública, na avaliação e na execução de empreendimentos do PPI, atuação coerente com o caráter prioritário da política pública (MP 727/2016, art. 17) (5), evitando-se contradições entre órgãos e entidades, gastos públicos desnecessários e procrastinações indevidas, sem que tanto signifique, autorize ou permita a supressão ou diminuição de obrigação do cumprimento de princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da motivação, da probidade, da publicidade e da moralidade administrativa.
Tampouco pela norma se autoriza diminuição ou amesquinhamento, sob qualquer pretexto, do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado. Cabe aos agentes públicos e órgãos estatais responsáveis pelo controle, fiscalização e implementação dos empreendimentos do PPI a observância das regras de direito ambiental e dos princípios que lhes são inerentes, notadamente os princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da precaução. Além disso, nenhum empreendimento, público ou privado, pode sobrepor-se aos direitos originários dos índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam (CF, art. 231, § 2º), sendo nulos os atos de disposição de imóveis cujo objeto seja o domínio e a posse de suas terras, que devem ser praticados em observância aos dispositivos constitucionais sobre a matéria.
O Plenário, por unanimidade, julgou prejudicada a ação direta de inconstitucionalidade quanto aos arts. 4º, 5º, 7º e 8º e improcedente o pedido no tocante ao inciso II do § 1º e ao caput do art. 1º, ao art. 6º e ao art. 18 da MP 727/2016, convertida na Lei 13.334/2016.
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