Entenda quais são os tópicos mais importantes no que tange às Empresas Estatais e direcione seus estudos, focando nos assuntos que costumam ser cobrados nas provas de concursos.
Esse artigo faz parte da série de resumos de Direito Administrativo, em que estão sendo apresentados os principais temas da legislação administrativa brasileira, dando maior enfoque nos conteúdos que aparecem com mais frequência em questões de concurso. Hoje vamos adentrar em um assunto que aparece reiteradamente em provas: Empresas Estatais.
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A estrutura da Administração Pública é assunto recorrente em provas de Direito Administrativo, especialmente no que diz respeito à Administração Indireta, tendo em vista que os detalhes que diferenciam as Entidades que a integram são objeto de cobrança pelo examinador para confundir os candidatos.
A Administração Pública é formada por Entes Políticos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), que compõem a Administração Pública Direta e por Entidades Administrativas, criadas pelos Entes Políticos como forma de descentralizar as atividades do Estado.
O Brasil adotou o critério formal de Administração Pública. Isso significa que somente fazem parte da Administração as Entidades que a lei assim considera. Nesse sentido, compõem a Administração Pública Indireta as seguintes entidades:
Em artigo precedente, abordamos as características comuns e as peculiaridades das Agências Reguladoras e Agências Executivas.
Hoje, continuaremos o estudo das Entidades da Administração Indireta, abordando as semelhanças e diferenças entre as duas espécies de Empresas Estatais (Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista) de forma a facilitar a compreensão do conteúdo e garantir pontos aos candidatos nos concursos mais concorridos do país.
Nos próximos artigos abordaremos as entidades que compõem o chamado Terceiro Setor.
“Empresas Estatais” é a expressão utilizada para designar todas as entidades civis e comerciais que se encontram sob o controle acionário do Estado, englobando as Empresas Públicas (EP), as Sociedades de Economia Mista (SEM), suas subsidiárias e as demais sociedades controladas pelo Poder Público.
Em 2016 foi editada a lei federal 13.303/2016 que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A seguir vamos dispor sobre suas características comuns:
A seguir, vamos adentrar em alguns aspectos que merecem atenção relativos às Empresas Públicas:
Como mencionado acima, tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista podem ser instituídas para prestação de serviços públicos ou para exploração de atividade econômica.
A exploração de atividade econômica é excepcional. Ressalvados os casos já autorizados pela Constituição, a exploração de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.
O objeto da Empresa Estatal vai influenciar em seu regime jurídico, uma vez que as empresas exploradoras de atividade econômica se submetem ao regime jurídico próprio das empresas privadas com algumas derrogações do regime público.
Já as estatais que prestam serviços públicos possuem tratamento diferenciado em virtude da atividade exercida, se aproximando um pouco mais do regime público.
A tabela a seguir demonstra a diferença do regime jurídico das empresas públicas prestadoras de serviço público e exploradoras de atividade econômica:
| Regime jurídico | EP e SEM prestadoras de serviço público | EP e SEM exploradoras de atividade econômica |
| Patrimônio | Bens privados impenhoráveis se indispensáveis ao serviço | Bens privados penhoráveis |
| Precatório | Aplicável se prestadoras de serviço público em regime não concorrencial | Não se aplica |
| Regime de pessoal | Concurso público; CLT; sem estabilidade (exceto os admitidos antes da EC nº 19/1998) | Concurso público; CLT; sem estabilidade (exceto os admitidos antes da EC nº 19/1998) |
| Dispensa de pessoal | Para a ECT (Correios) exige motivação | Não exige motivação |
| Atos | Em regra, privados, salvo se relacionados a função administrativa (licitações e dos concursos públicos) | Em regra, privados, salvo se relacionados a função administrativa (licitações e dos concursos públicos) |
| Contratos | Em regra, privados. Podem ser administrativos se relacionados ao serviço público | Privados |
| Licitação | Sujeitos à lei 13.303/2016; dispensável para atividade-fim | Sujeitos à lei 13.303/2016; dispensável para atividade-fim |
| Responsabilidade civil | Objetiva | Subjetiva |
| Controle do Tribunal de contas | Sujeito | Sujeito |
| Imunidade tributária recíproca | Se beneficiam desde que não remuneradas por preço ou tarifa dos usuários | Se beneficiam apenas se atuarem em regime de monopólio |
| Falência | Não se sujeitam | Não se sujeitam |
Há necessidade de lei autorizando a criação de empresas subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista e para sua participação em empresa privada. Ademais, o objeto social da subsidiária criada e da empresa privada que as empresas estatais pretendem a participação deve estar relacionado com o objeto social da investidora.
Entretanto, o STF entendeu ser desnecessária a edição de lei específica para a criação de cada subsidiária. A Corte Suprema firmou jurisprudência no sentido de que basta uma autorização genérica na lei que autorizou a criação da empresa estatal matriz para que esta possa criar subsidiárias.
Esse entendimento também deve ser aplicado para a participação em empresas privadas.
Por fim, a autorização legislativa para participação em empresas privadas não se aplica nos casos de:
i) Operações de tesouraria;
ii) Adjudicação de ações em garantia; e
iii) Participações autorizadas pelo Conselho de Administração em linha com o plano de negócios da empresa estatal.
Importante pontuar que existem empresas estatais que não integram a Administração Pública Indireta, como é o caso de empresas cujo controle acionário passou para o Ente Federado. São as chamadas “sociedades controladas pelo Poder Público”.
Elas não compõem a Administração Pública por uma questão meramente formal, visto que não foram observados os requisitos legais para criação das Empresas Estatais, como a autorização legislativa.
As sociedades controladas se submetem ao controle do Tribunal de Contas (art. 71, II, CF/88), bem como, seus empregados se submetem à vedação constitucional de acumulação de empregos e funções, em vista da literalidade do art. 37, XVII, CF/88.
Por outro lado, as sociedades em que o Poder Público é acionista minoritário não são consideradas empresas estatais. Neste caso, as ações de titularidade do Poder Público são consideradas bens móveis estando sujeitas às restrições de venda de bens públicos previstas na Lei de Licitações.
Ademais, para que o ente estatal adquira participação societária em empresas privadas é necessária autorização legislativa (art. 37, XX, CF/88). Outrossim, em virtude da ausência de critérios objetivos para escolha da entidade, a doutrina entende que a aquisição de participação em sociedades privadas é hipótese de licitação inexigível, tendo em vista que será pautada em critérios estratégicos e, por isto, subjetivos.
A partir de agora, vamos ver os aspectos que diferem as Empresas Públicas das Sociedade de Economia Mista.
São exemplos de empresas públicas o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), a ECT (Empresa Brasileiro e Correios e Telégrafos), a Caixa Econômica Federal (CEF) etc.
O capital social das empresas públicas é integralmente formado por participação de entidades da Administração Pública.
Pode haver participação de outras entidades da Administração Pública Direta ou Indireta em seu capital social, além do ente federado instituidor. Entretanto, a maioria do capital votante deve permanecer em poder da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município instituidor.
As empresas públicas podem ser constituídas sob qualquer forma societária admitida pelo ordenamento jurídico, podendo ser uma sociedade anônima, sociedade limitada, entre outras.
As empresas públicas não exigem, necessariamente, finalidade lucrativa, tendo em vista que em sua composição do capital social existem apenas entidades administrativas
O foro para processo e julgamento das demandas envolvendo as empresas públicas federais é a Justiça Federal. As demais empresas públicas (estaduais, distritais e municipais) serão julgadas pela respectiva Justiça Estadual.
São exemplos de sociedades de economia mista a PETROBRAS (Petróleo Brasileiro S.A.), o Banco do Brasil S.A. etc
Nas sociedades de economia mista pode haver participação de capital privado, desde que a maioria das ações com direito a voto pertença ao ente federado ou à entidade da Administração Indireta, que possuirá o controle acionário da empresa.
As sociedades de economia mista exigem a finalidade lucrativa, uma vez que o Estado busca investidores na iniciativa privada (mercado), devendo cumprir as expectativas e remunerar adequadamente o capital investido pelo particular.
As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima.
Nos termos da Súmula 556 do STF, as ações que envolvam as sociedades de economia mista de qualquer dos entes federados serão julgadas pela Justiça Estadual.
No entanto, será competente a Justiça Federal para julgar mandado de segurança cuja autoridade coatora seja dirigente de sociedade de economia mista federal investido em função administrativa.
Chegamos ao fim do estudo das Empresas Estatais, em que abordamos suas características comuns e das peculiaridades das Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista. É imprescindível a compreensão e memorização desse conteúdo por meio da realização de muitas questões no Sistema de Questões do Estratégia Concursos!
Um forte abraço, bons estudos e até o próximo Resumo de Direito Administrativo.
Ana Luiza Tibúrcio.
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