Olá, amigos, tudo bem? Neste artigo trataremos acerca dos principais tópicos (e novidades) acerca das emendas parlamentares ao orçamento, com foco no concurso da CGM RJ.
Pessoal, já foi lançado o edital do concurso da Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro (CGM RJ). No total, foram oferecidas 40 vagas para o cargo de contador, além de 1 vaga para o cargo de Técnico de Controle Interno.
Ademais, vale ressaltar que a banca examinadora contratada para organizar o certame foi a Fundação Getúlio Vargas (FGV).
Quanto às emendas parlamentares, devemos explicar que houve significativas alterações, ao longo dos anos, nas disposições constitucionais envolvendo o tema.
Dessa forma, abordaremos neste artigo as principais disposições desta matéria, com ênfase nas evoluções constitucionais e novidades especialmente relevantes para a CGM RJ.
Em síntese, o orçamento consiste na previsão de receitas e fixação de despesas da administração pública para um exercício financeiro.
Conforme estudaremos a seguir, a sua produção ocorre de forma cíclica, com a participação dos Poderes Executivo (no que tange à elaboração) e Legislativo (em regra, relativamente à discussão e aprovação).
Todavia, devemos entender que a participação legislativa não se resume a aprovar a proposta orçamentária realizada pelo Poder Executivo.
Nesse sentido, existe no texto constitucional a previsão de que o Poder Legislativo realize alterações na proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo.
Para isso, o parlamento pode indicar alterações em decorrência de falhas na elaboração das propostas ou mesmo para a alocação direta de recursos a algumas áreas de interesse. Essas alterações na proposta orçamentária são denominadas de emendas parlamentares ao orçamento.
Por oportuno, vale ressaltar que o termo orçamento nos remete fortemente ao conceito de Lei Orçamentária Anual (LOA).
Todavia, existe previsão de apresentação de emendas parlamentares em relação aos três instrumentos de planejamento e orçamento, a saber: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Inicialmente, a título de contextualização, vale a pena tratar brevemente acerca do ciclo orçamentário na CF/88. Dessa forma, o aluno poderá compreender, com maior facilidade, o momento em que ocorre a apresentação das emendas parlamentares.
Nesse sentido, devemos esclarecer que a doutrina especializada trata acerca de dois tipos de ciclo orçamentário, a saber:
Haja vista o estudo do ciclo orçamentário não representar o objetivo precípuo deste artigo, trataremos de forma sucinta acerca das suas fases (apenas para contextualização).
Conforme estabelece a CF/88, compete ao Poder Executivo a proposição das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA).
Todavia, em síntese, deve-se observar a separação de poderes e a autonomia conferida a alguns órgãos constitucionais (a exemplo do Ministério Público) para elaboração de suas propostas orçamentárias.
Nesse sentido, o Poder Executivo recebe dos demais Poderes da República e dos citados órgãos constitucionais as suas respectivas propostas orçamentárias, a fim de consolidá-las em um único projeto de lei orçamentária que será remetido ao Congresso Nacional.
Para isso, o Poder Executivo disponibiliza, até 30 dias antes da data limite para envio das propostas orçamentárias, a estimativa de receita para o exercício subsequente.
Conforme o ADCT da CF/88, os prazos para envio dos projetos de lei pelo Executivo ao Legislativo são:
A fase de discussão/aprovação do ciclo orçamentário ocorre precipuamente em âmbito do Poder Legislativo.
Portanto, nesta fase, os projetos de lei remetidos pelo Poder Executivo são discutidos e votados pelos parlamentares, a fim de constituir leis em sentido formal.
Em âmbito do estudo das emendas parlamentares para a CGM RJ, esta consiste na principal fase do ciclo orçamentário, pois neste momento são apresentadas as emendas parlamentares (conforme estudaremos a seguir).
Nesta etapa, os projetos das leis orçamentárias enfrentam, primeiramente, discussão e votação em âmbito da Comissão Mista de Orçamento, que produz parecer.
Posteriormente, as duas casas do Congresso Nacional realizam a apreciação dos projetos, na forma do regimento comum.
Para isso, o ADCT da CF/88 também estabelece prazos limites a serem observados pelo Poder Legislativo, que deve:
A fase de execução, por sua vez, consiste na realização das programações orçamentárias consignadas na LOA.
Nesse sentido, no âmbito do estudo das emendas parlamentares para a CGM RJ, compete-nos esclarecer que o orçamento, no Brasil, em sua maior parte, possui disposições não impositivas.
Porém, ao longo dos últimos anos, o texto constitucional brasileiro recebeu emendas no sentido de fortalecer o caráter impositivo dos orçamentos.
Sobre isso, cabe citar as emendas parlamentares impositivas e o art. 165, §10, da CF/88, incluídos pela EC 100/2019.
Por fim, a fase de avaliação/controle refere-se, em síntese, à análise da eficiência, eficácia e efetividade da execução orçamentária, a fim de verificar o atendimento dos objetivos governamentais.
Nesta etapa, atuam diversos atores, seja o controle interno do próprio Poder ou mesmo o controle externo realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.
Conforme citado anteriormente, durante a fase de discussão/aprovação dos orçamentos, o Poder Legislativo pode apresentar propostas de modificação ao projeto encaminhado pelo Poder Executivo.
Nesse sentido, a CF/88 estabelece que compete à Comissão Mista de Orçamento analisar e emitir parecer sobre tais emendas parlamentares, previamente à discussão pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional.
Além disso, as emendas ao projeto de LOA devem guardar compatibilidade com o PPA e com a LDO, bem como, indicar os recursos para custeio.
Acerca desse custeio, o texto constitucional é taxativo ao afirmar que, para isso, o parlamentar somente pode indicar os recursos provenientes da anulação de despesas. Todavia, ressalta-se a vedação constitucional no que tange à anulação de despesa com pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais.
Por outro lado, em relação as emendas parlamentares tendentes à reestimativa da receita, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que tal hipótese somente será admitida diante da constatação de erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
Ademais, quanto às emendas ao projeto de LDO, a CF/88 exige que haja compatibilidade com o PPA.
Com o advento da EC 86/2015, incluiu-se no texto constitucional diversos dispositivos acerca das emendas parlamentares impositivas.
Naquela época, foram previstas emendas impositivas de proposição individual dos parlamentares que seriam:
Pessoal, desde já devemos esclarecer que esses valores (referentes às emendas individuais) foram recentemente superados. Portanto, não se preocupem em decorá-los.
Posteriormente, a EC 100/2019 estabeleceu a previsão de emendas impositivas propostas por bancadas de parlamentares estaduais ou do Distrito Federal.
Nesse sentido, o legislador determinou a execução obrigatória no montante de até 1% da receita corrente líquida executada no exercício anterior.
Além disso, a EC 100/2019 determinou que as citadas emendas impositivas possuem execução equitativa. Ou seja, devem observar critérios objetivos e imparciais em sua execução, independentemente da autoria. Portanto, em resumo, o governo não pode priorizar a execução das emendas parlamentares de aliados políticos.
Porém, a EC 100/2019 observa que, diante de impedimentos de ordem técnica, as citadas emendas parlamentares deixam de possuir execução obrigatória.
Ademais, ressalta-se que as transferências obrigatórias realizadas pela União para atender às emendas impositivas independe da adimplência do ente federativo beneficiário e tais valores não devem influenciar na apuração da receita corrente líquida para fins de despesa com pessoal.
Por meio da EC 105/2019, por sua vez, foram incluídas no texto constitucional duas formas de alocação de recursos a Estados, DF e Municípios, decorrentes de emendas impositivas individuais.
Conforme a CF/88, as transferências especiais decorrem de repasses diretos da União para o ente federativo beneficiário (independentemente de convênio ou instrumento congênere).
Assim, os recursos pertencem ao ente recebedor no momento da transferência e se destinam à aplicação em áreas de competência do Poder Executivo do beneficiário.
Ademais, no mínimo 70% dos recursos decorrentes de transferências especiais devem ser destinados ao atendimento de despesas de capital.
Por outro lado, as transferências com finalidade definida destinam-se ao atendimento de despesas indicadas na própria emenda parlamentar.
Além disso, devem se destinar ao atendimento de despesas em áreas de competência constitucional da União.
Pessoal, por fim, para o concurso da CGM RJ, devemos tratar acerca das novidades introduzidas por meio da EC 126/2022.
Nesse sentido, ressalta-se que a citada emenda constitucional ocorreu em um momento de transição de governos (em decorrência das eleições presidenciais de 2022). Além disso, ocorreu em um momento de intenso questionamento social e jurídico acerca do chamado “orçamento secreto”.
Em resumo, a EC 126/2022, relativamente às emendas parlamentares, alterou o percentual anteriormente vigente para aprovação e execução das emendas individuais.
Assim, após o advento da citada EC, as emendas parlamentares individuais serão aprovadas e executadas no limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de LOA ao Legislativo.
Ademais, a CF/88 passou a dispor que, desse percentual (2%), 1,55% destinam-se às emendas individuais propostas por Deputados Federais e o restante (0,45%) às propostas por Senadores.
Além disso, os restos a pagar decorrentes das emendas individuais e de bancada podem ser considerados para atendimento da execução financeira até os respectivos percentuais de 1% e 0,5%.
Amigos, chegamos ao fim deste artigo sobre as emendas parlamentares ao orçamento, com foco no concurso da CGM RJ.
Até o próximo artigo.
Grande abraço.
Rafael Chaves
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