Distribuição do Fundo Partidário e questão de parlamentares que mudam de partido

A questão da distribuição do fundo partidário sempre foi objeto de disputas e controvérsia, tanto no Poder Legislativo como no Poder Judiciário.

Hoje temos a redação do art. 41-A da Lei 0.096/1995, que prevê o seguinte:

Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário: (Redação dada pela Lei nº 12.875, de 2013) (Vide ADI-5105)

I – 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos recursos do Fundo Partidário; e (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

II – 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.     (Incluído pela Lei nº 12.875, de 2013)  (Vide ADI-5105)Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses. (Redação dada pela Lei nº 13.107, de 2015)

Desse modo, da leitura do dispositivo acima concluímos que:

• 5% dos recursos são distribuídos igualmente aos partidos que estiverem regularmente constituídos conforme estabelece a CF.
• 95% dos recursos serão distribuídos proporcionalmente de acordo com a proporção de votos obtidos na Câmara dos Deputados.

Desse modo, o partido que tiver mais deputados federais, receberá mais recursos do Fundo Partidário.

Além disso estabelece o parágrafo único que serão desconsiderados os parlamentares que alterarem a filiação partidária ao longo do mandato, para distribuição dos percentuais acima. Assim, se o deputado federal é filiado ao “Partido A” e durante o curso do mandato migra para o “Partido B”, esse parlamentar não será considerado na proporção. Ou seja, não poderá integrar o cálculo a favor do partido pelo qual foi eleito “Partido A” e não poderá também integrar o cálculo a favor do “Partido B” para o qual migrou.

Desse modo, temos superada essa discussão? Basta memorizar essas regras acima e estou garantido?

Não, absolutamente não!

Vamos analisar com calma a questão para você não errar esse assunto em uma questão mais complexa!

O texto originário da Lei 9.096/1995 fixava distribuição a seguinte proporção:

• 1% para ser distribuído igualmente a todos os partidos registrados no TSE; e
• 99% a ser distribuído entre os partidos superassem a barreira estabelecida no art. 13 da Lei 9.096/1995. Esse dispositivo estabeleceu a cláusula de barreira, declarada inconstitucional pelo STF.

Sem aprofundar, lembre que essa cláusula restringia o funcionamento parlamentar ao partido político obtivesse o “apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles”.

Lembrando ainda: o funcionamento parlamentar é entendido como o conjunto de regras que definem a atuação dos partidos nas Casas Legislativas, como o direito de participação em comissões, composição de mesas etc.

Voltando…

A redação originária foi declarada inconstitucional pelo STF em 2006 na ADIs 1.351 e 1.354.

Em 2007 foi editada a Lei 11.459/2007 que criou o art. 41-A e estabeleceu a seguinte regra de proporcionalidade:

• 5% para divisão em partes iguais entre todos os partidos com estatuto registrado no TSE
• 95% para distribuição proporcional segundo votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados

Posteriormente foi editada a Lei 12.875/2013, que manteve a mesma regra de proporção, mas definiu que para o cálculo proporcional dos 95% seriam desconsideradas as mudanças de filiação partidária, em quaisquer hipóteses, ressalvado os casos de fusão e incorporação partidária.

A Lei 12.875/2013 foi objeto da ADI 5.105, julgada em outubro de 2015. O STF declarou a inconstitucionalidade de todo o art. 41-A da Lei 9.095/1995, sob o argumento de que o legislador não criou um meio para superar as inconstitucionalidades por violação dos princípios do pluralismo político e da liberdade de criar novas siglas, especialmente em relação aos parlamentares que migram de um partido para outro.

Antes do julgamento da ADI 5.105 foram editadas duas outras normas tratando a respeito da distribuição das quotas do Fundo Partidário.

A primeira delas foi a Lei 13.107/2015, que conferiu nova redação ao parágrafo único do art. 41-A para prever que no cálculo da proporcionalidade dos 95% devem ser “desconsideradas as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses”. Houve a retirada a ressalva para os casos de fusão e incorporação partidária.

Note que o argumento utilizado para declarar a inconstitucionalidade da Lei 12.875/2013 não foi alterado na Lei 13.107/2015, apenas foi repetida a regra, retirando a ressalva.

A segunda alteração na Lei dos Partidos Políticos é Lei 13.165/2015, que não fez alterações substanciais no art. 41-A.

Portanto, as alterações legislativas 13.107/2015  e 13.165/2015 não resolveram o problema que gerou a inconstitucionalidade decorrente da decisão da ADI 5.105.

Assim, para uma questão objetiva de prova nós temos que levar em consideração dois posicionamentos:

1º – A redação literal do art. 41-A da Lei dos Partidos Políticos com redação da pelas Leis 13.107/2015 e 13.165/2015.

A maioria das questões de prova, irão considerar como correta a alternativa que trouxe a literalidade do texto legislado, pois até o presente não temos uma declaração formal de inconstitucionalidade.

2º – O entendimento do STF no sentido de que os critérios estabelecidos pela Lei nº 13.875/2013 são inconstitucionais por violarem o princípio da pluralidade partidária na medida em que criam obstáculo ao funcionamento e o desenvolvimento de novas agremiações, sob o argumento falacioso de fortalecimentos dos partidos políticos.

Entende o STF que as agremiações que tiverem representação na Câmara dos Deputados, independentemente de perquirir se essa representatividade provém de migração de outra legenda ou da criação de nova legenda por deputados federais eleitos, devem ser considerados para a distribuição dos 95% proporcionais.

Além disso, pela segunda correte, que somente deverá adotada em eventual questão que cobre expressamente o posicionamento do STF a respeito da matéria, as Lei 13.105/2015 e 13.165/2015 nascem com presunção de inconstitucionalidade.

Desse modo, ante a importância da ADI 5.105 para provas de Direito Eleitoral, citamos a ementa, com destaque para as principais informações:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. DIREITO DE ANTENA E DE ACESSO AOS RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO ÀS NOVAS AGREMIAÇÕES PARTIDÁRIAS CRIADAS APÓS A REALIZAÇÃO DAS ELEIÇÕES. REVERSÃO LEGISLATIVA À EXEGESE ESPECÍFICA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS ADIs 4490 E 4795, REL. MIN. DIAS TOFFOLI. INTERPRETAÇÃO CONFORME DO ART. 47, § 2º, II, DA LEI DAS ELEIÇÕES, A FIM DE SALVAGUARDAR AOS PARTIDOS NOVOS, CRIADOS APÓS A REALIZAÇÃO DO PLEITO PARA A CÂMARA DOS DEPUTADOS, O DIREITO DE ACESSO PROPORCIONAL AOS DOIS TERÇOS DO TEMPO DESTINADO À PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA NO RÁDIO E NA TELEVISÃO. LEI Nº 12.875/2013. TEORIA DOS DIÁLOGOS CONSTITUCIONAIS. ARRANJO CONSTITUCIONAL PÁTRIO CONFERIU AO STF A ÚLTIMA PALAVRA PROVISÓRIA (VIÉS FORMAL) ACERCA DAS CONTROVÉRSIAS CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE SUPREMACIA JUDICIAL EM SENTIDO MATERIAL. JUSTIFICATIVAS DESCRITIVAS E NORMATIVAS. PRECEDENTES DA CORTE CHANCELANDO REVERSÕES JURISPRUDENCIAIS (ANÁLISE DESCRITIVA). AUSÊNCIA DE INSTITUIÇÃO QUE DETENHA O MONOPÓLIO DO SENTIDO E DO ALCANCE DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS. RECONHECIMENTO PRIMA FACIE DE SUPERAÇÃO LEGISLATIVA DA JURISPRUDÊNCIA PELO CONSTITUINTE REFORMADOR OU PELO LEGISLADOR ORDINÁRIO. POSSIBILIDADE DE AS INSTÂNCIAS POLÍTICAS AUTOCORRIGIREM-SE. NECESSIDADE DE A CORTE ENFRENTAR A DISCUSSÃO JURÍDICA SUB JUDICE À LUZ DE NOVOS FUNDAMENTOS. PLURALISMO DOS INTÉRPRETES DA LEI FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL FORA DAS CORTES. ESTÍMULO À ADOÇÃO DE POSTURAS RESPONSÁVEIS PELOS LEGISLADORES. STANDARDS DE ATUAÇÃO DA CORTE. EMENDAS CONSTITUCIONAIS DESAFIADORAS DA JURISPRUDÊNCIA RECLAMAM MAIOR DEFERÊNCIA POR PARTE DO TRIBUNAL, PODENDO SER INVALIDADAS SOMENTE NAS HIPÓTESES DE ULTRAJE AOS LIMITES INSCULPIDOS NO ART. 60, CRFB/88. LEIS ORDINÁRIAS QUE COLIDAM FRONTALMENTE COM A JURISPRUDÊNCIA DA CORTE (LEIS IN YOUR FACE) NASCEM PRESUNÇÃO IURIS TANTUM DE INCONSTITUCIONALIDADE, NOTADAMENTE QUANDO A DECISÃO ANCORAR-SE EM CLÁUSULAS SUPERCONSTITUCIONAIS (CLÁUSULAS PÉTREAS). ESCRUTÍNIO MAIS RIGOROSO DE CONSTITUCIONALIDADE. ÔNUS IMPOSTO AO LEGISLADOR PARA DEMONSTRAR A NECESSIDADE DE CORREÇÃO DO PRECEDENTE OU QUE OS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E AXIOLÓGICOS QUE LASTREARAM O POSICIONAMENTO NÃO MAIS SUBSISTEM (HIPÓTESE DE MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL PELA VIA LEGISLATIVA).

O hodierno marco teórico dos diálogos constitucionais repudia a adoção de concepções juriscêntricas no campo da hermenêutica constitucional, na medida em que preconiza, descritiva e normativamente, a inexistência de instituição detentora do monopólio do sentido e do alcance das disposições magnas, além de atrair a gramática constitucional para outros fóruns de discussão, que não as Cortes.

O princípio fundamental da separação de poderes, enquanto cânone constitucional interpretativo, reclama a pluralização dos intérpretes da Constituição, mediante a atuação coordenada entre os poderes estatais – Legislativo, Executivo e Judiciário – e os diversos segmentos da sociedade civil organizada, em um processo contínuo, ininterrupto e republicano, em que cada um destes players contribua, com suas capacidades específicas, no embate dialógico, no afã de avançar os rumos da empreitada constitucional e no aperfeiçoamento das instituições democráticas, sem se arvorarem como intérpretes únicos e exclusivos da Carta da República.

O desenho institucional erigido pelo constituinte de 1988, mercê de outorgar à Suprema Corte a tarefa da guarda precípua da Lei Fundamental, não erigiu um sistema de supremacia judicial em sentido material (ou definitiva), de maneira que seus pronunciamentos judiciais devem ser compreendidos como última palavra provisória, vinculando formalmente as partes do processo e finalizando uma rodada deliberativa acerca da temática, sem, em consequência, fossilizar o conteúdo constitucional.

Os efeitos vinculantes, ínsitos às decisões proferidas em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade, não atingem o Poder Legislativo, ex vi do art. 102, § 2º, e art. 103-A, ambos da Carta da República.

Consectariamente, a reversão legislativa da jurisprudência da Corte se revela legítima em linha de princípio, seja pela atuação do constituinte reformador (i.e., promulgação de emendas constitucionais), seja por inovação do legislador infraconstitucional (i.e., edição de leis ordinárias e complementares), circunstância que demanda providências distintas por parte deste Supremo Tribunal Federal. 5.1. A emenda constitucional corretiva da jurisprudência modifica formalmente o texto magno, bem como o fundamento de validade último da legislação ordinária, razão pela qual a sua invalidação deve ocorrer nas hipóteses de descumprimento do art. 60 da CRFB/88 (i.e., limites formais, circunstanciais, temporais e materiais), encampando, neste particular, exegese estrita das cláusulas superconstitucionais. 5.2. A legislação infraconstitucional que colida frontalmente com a jurisprudência (leis in your face) nasce com presunção iuris tantum de inconstitucionalidade, de forma que caberá ao legislador ordinário o ônus de demonstrar, argumentativamente, que a correção do precedente faz-se necessária, ou, ainda, comprovar, lançando mão de novos argumentos, que as premissas fáticas e axiológicas sobre as quais se fundou o posicionamento jurisprudencial não mais subsistem, em exemplo acadêmico de mutação constitucional pela via legislativa. Nesse caso, a novel legislação se submete a um escrutínio de constitucionalidade mais rigoroso, nomeadamente quando o precedente superado amparar-se em cláusulas pétreas.

O dever de fundamentação das decisões judicial, inserto no art. 93 IX, da Constituição, impõe que o Supremo Tribunal Federal enfrente novamente a questão de fundo anteriormente equacionada sempre que o legislador lançar mão de novos fundamentos.

O Congresso Nacional, no caso sub examine, ao editar a Lei nº 12.875/2013, não apresentou, em suas justificações, qualquer argumentação idônea a superar os fundamentos assentados pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs nº 4430 e nº 4795, rel. Min. Dias Toffoli, em que restou consignado que o art. 17 da Constituição de 1988 – que consagra o direito político fundamental da liberdade de criação de partidos – tutela, de igual modo, as agremiações que tenham representação no Congresso Nacional, sendo irrelevante perquirir se esta representatividade resulta, ou não, da criação de nova legenda no curso da legislatura.

A criação de novos partidos, como hipótese caracterizadora de justa causa para as migrações partidárias, somada ao direito constitucional de livre criação de novas legendas, impõe a conclusão inescapável de que é defeso privar as prerrogativas inerentes à representatividade política do parlamentar trânsfuga.

No caso sub examine, a justificação do projeto de lei limitou-se a afirmar, em termos genéricos, que a regulamentação da matéria, excluindo dos partidos criados o direito de antena e o fundo partidário, fortaleceria as agremiações partidárias, sem enfrentar os densos fundamentos aduzidos pelo voto do relator e corroborado pelo Plenário.

A postura particularista do Supremo Tribunal Federal, no exercício da judicial review, é medida que se impõe nas hipóteses de salvaguarda das condições de funcionamento das instituições democráticas, de sorte (i) a corrigir as patologias que desvirtuem o sistema representativo, máxime quando obstruam as vias de expressão e os canais de participação política, e (ii) a proteger os interesses e direitos dos grupos políticos minoritários, cujas demandas dificilmente encontram eco nas deliberações majoritárias.

In casu, é inobjetável que, com as restrições previstas na Lei nº 12.875/2013, há uma tentativa obtusa de inviabilizar o funcionamento e o desenvolvimento das novas agremiações, sob o rótulo falacioso de fortalecer os partidos políticos. Uma coisa é criar mecanismos mais rigorosos de criação, fusão e incorporação dos partidos, o que, a meu juízo, encontra assento constitucional. Algo bastante distinto é, uma vez criadas as legendas, formular mecanismos normativos que dificultem seu funcionamento, o que não encontra guarida na Lei Maior. Justamente por isso, torna-se legítima a atuação do Supremo Tribunal Federal, no intuito de impedir a obstrução dos canais de participação política e, por via de consequência, fiscalizar os pressupostos ao adequado funcionamento da democracia. 12. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 1º e 2º, da Lei nº 12.875/2013.

Com isso, para fins de prova de concurso, procure memorizar primeiramente a literalidade do art. 41-A da Lei 9.096/1995, com a redação de 2015. No caso de questão mais aprofundada, sabia que o STF entende que a migração ou a criação de nova legenda não elide a participação desse partido na distribuição das quotas proporcionais (art. 41-A, II, da Lei 9.096/1995), desde que haja representatividade na Câmara dos Deputados.

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Ricardo Torques