Conheça os 4 Modelos de Orçamento Público e suas principais características

Saiba as principais características dos 4 modelos de orçamento público para Administração Financeira e Orçamentária (AFO)

Olá, Estrategista. Tudo joia?

Neste artigo iremos desbravar um tema rotineiro nas provas de concurso que envolvem AFO (Administração Financeira e Orçamentária), que são os 4 modelos de orçamento público e suas principais características.

Você já ouviu falar em:

• Orçamento de Base Zero?
• Orçamento por desempenho?
• Ou orçamento programa?

Caso não tenha ouvido falar, ou já tenha, mas ainda não sabe os principais pontos deste, você está no artigo certo. Vamos lá então?

O que é um orçamento?

Mas antes de mais nada, o que é o orçamento? De qual instrumento estamos nos referindo?

Como deve bem saber, existem 3 grandes instrumentos que regem as contas do estado, são eles: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

Na medida em que o PPA e LDO fixam diretrizes, metas, o orçamento propriamente dito é a LOA; elaborada em consonância com o PPA e a LDO.

Sendo assim, e de acordo com a Lei 4.320, a Lei do Orçamento deverá conter a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Além disso, a Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei, exceto as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros (receitas extraorçamentárias).

Outrossim, a lei do orçamento deverá conter todas as despesas.

Caso queira saber mais sobre as características da lei do orçamento, acesse esse artigo.

Sabido o conceito de orçamento público, veremos então quais as principais características dos 4 modelos de orçamento público. Iniciando pelo modelo tradicional ou clássico.

1.      Orçamento Tradicional (Clássico)

Apesar de o nome ser orçamento tradicional, este não é o que se utiliza no Governo. A palavra tradicional se remete ao passado, como uns dos primeiros modelos de orçamento.

Tanto é verdade que o orçamento tradicional é marcado pela falta de planejamento da ação governamental. Sendo assim, pode-se afirmar que é um mero instrumento contábil. Isto é, uma peça meramente contábil financeira (registro de entradas e saídas).

Por conta disso, a função do orçamento tradicional se encontra na previsão de receita e na autorização de despesa.

Ademais, como não há um planejamento, o orçamento tradicional baseia-se no orçamento anterior (enfatiza atos passados). Predominando, destarte, o incrementalismo.

Adendo: para fixar despesas e prever receitas deve-se ou se basear no ano anterior, como se tudo que aconteceu fosse se repetir novamente, ou elaborar cálculos para se ter uma previsão mais acertada. O orçamento tradicional “copiava” as receitas e despesas do ano anterior, aplicando um fator de correção para compensar a inflação (incrementalismo).

Além disso, não há qualquer tipo de preocupação do gestor com o atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais.

Veja as demais características do orçamento tradicional:

1. Não se preocupa com a realização de programas de trabalho;
2. Importa-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para realização de suas tarefas, sem questionamento sobre objetivos e metas;
3. Controle da legalidade e honestidade (Ok- possui). Dessa maneira, o aspecto jurídico prevalece sobre o aspecto econômico;
4. Dissociação entre planejamento e orçamento;
5. Visa a aquisição de meios;
6. Não acompanha Resultados;
7. Busca-se a neutralidade e o equilíbrio financeiro;

2.      Orçamento de Desempenho

Certamente que o orçamento tradicional não vingou. Como a preocupação era apenas o equilíbrio financeiro, não havia ganhos sociais, mas apenas gastos sem propósitos específicos.

Já no orçamento de desempenho, a ênfase não era apenas o equilíbrio financeiro, mas também o resultado dos gastos, isto é, a eficácia desses gastos em aspecto amplo.

Nesse sentido, o orçamento de desempenho apresenta programas de trabalho contendo ações a serem desenvolvidas. Em outras palavras, o objetivo de gasto é secundário, o objetivo primário é o resultado.

Todavia, ainda não se observa um planejamento central das ações de governo. Isto é, existe aqui total desvinculação entre planejamento e orçamento.

Adendo: programa de Trabalho é o conjunto de projetos e atividades a cargo de um órgão ou uma unidade orçamentária.

3.      Orçamento de Base Zero (Orçamento por Estratégia)

O terceiro e bastante famoso entre os 4 modelos de orçamento público é o orçamento de Base Zero (OBZ), também chamado de orçamento por estratégia.

Nesse momento, já se observa uma grande evolução em comparação com os 2 modelos acima.

Prioriza-se aqui a análise crítica de todos os recursos solicitados. Ou seja, questiona-se as reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com nenhum montante inicial.

Dessa forma, a partir da análise dos objetivos e necessidades de cada área, é possível liberar recursos. Todavia, é necessário que CADA Administração justifique seu orçamento (não existe uma justificativa uma).

Além do mais, as atividades são classificadas em ordem de importância, por meio de uma análise sistemática e crítica, priorizando-se, assim, as mais essenciais.

Vejas as demais características do orçamento de base zero:

1. Maior participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos;
2. A alta gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios do orçamento de base zero;
3. Detalhamento justificado de todas as despesas todo ano, como se cada item fosse uma nova iniciativa;
4. Orçamento de base zero (OBZ) pode ser considerado uma TÉCNICA do Orçamento-Programa.

Apesar de parecer ser um bom orçamento, o OBZ apresenta fortes desvantagens, veja:

1. lentidão, dificuldade e alto custo da elaboração de orçamento, por envolver todos os gerentes de todos os níveis;
2. Não utiliza o aspecto do ano anterior como gasto mínimo (orçamento tradicional), assim o orçamento do ano seguinte poderá ser inclusive menor que do ano anterior.

Por fim, no orçamento de base zero as necessidades de recursos são avaliadas por meio de pacotes de decisão. Os pacotes de decisão descrevem:

1. Finalidades
2. Custos x Benefícios
3. Maneiras alternativas de alcançar as finalidades
4. Medidas de Desempenho

Conclusão: Apenas em determinados programas ou em níveis superiores de gerência, a técnica base-zero é considerada eficiente, uma vez que gera lentidão e burocracia, caso aplicado ao todo.

4.      Orçamento-Programa

Para finalizar, veremos finalmente o orçamento utilizado pelo governo atual, o orçamento-programa.

Este orçamento surge nas empresas privadas.

Enquanto que no orçamento tradicional o critério contábil é o grande limitador, no orçamento-programa fala-se em critério funcional-programático. Ou seja, organiza-se as ações do governo sob a forma de PROGRAMAS visando proporcionar maior racionalidade e eficiência.

Dessa maneira, o planejamento e o orçamento são integrados: a partir de um é possível elaborar o outro.

Adendo: Decreto Lei 200 de 1967 estabelece a LOA como orçamento programa (não é a lei 4.320).

Cumpre ainda salientar que o aspecto legal não é o mais importante (como no orçamento tradicional). Contudo, isso não significa que o aspecto legal é ausente.

Os aspectos do Orçamento-Programa são (TJ-PEF):

a.       Técnico

b.       Jurídico (orçamento é uma lei especial)

c.       Político

d.       Econômico (busca o equilíbrio das contas)

e.       Financeiro (fluxo de receitas e despesas)

Fala-se, no orçamento-programa, em controle que visa eficiência, eficácia e efetividade.

Para finalizar, veja as demais características do orçamento-programa:

• Discrimina a despesa por objetivo
• Identifica as atividades, projetos e programas de trabalho, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão de custos
• São considerados todos os custos, até mesmo os que extrapolam o exercício
• Usa indicadores para aferir resultados
• Ênfase: planejamento
• Classificação:
  • Funcional
  • Programática

Finalizando

Como vimos, o planejamento é quem dita as regras e a modelagem de como os gastos públicos serão incrementados.

Um planejamento sem metas, sem programas de trabalho não possui eficácia, uma vez que os recursos serão gastos de qualquer maneira, sem se preocupar se estão sendo gastos de maneira eficiente (menor valor possível) e se estes gastos estão sendo eficazes (gerando resultados à população.

Além disso, um planejamento é elaborado muito antes do início dos gastos propriamente dito. Sendo assim, é imprescindível que haja certa flexibilidade, uma vez que imprevistos sempre irão ocorrer.

Forte abraço

Leandro Ricardo M. Silveira

Instagram: https://www.instagram.com/leandro.rms12/

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