A competência para julgamento da execução fiscal

Olá turma, como estão os estudos? Estamos aqui para comentar um caso importante julgado pelo STF referente à competência para o processamento e julgamento da execução fiscal.

A execução fiscal é a ação proposta pelo ente estatal (União, Estados, Municípios e suas autarquias), objetivando efetivar seus créditos tributários registrados em dívida ativa, sendo regida pela Lei n. 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal – LEF) e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil (CPC).

A competência no antigo CPC

A LEF, como lei específica, aborda apenas dois aspectos referentes à competência para julgamento da execução fiscal:

• no seu art. 5º, estabelece-se a regra de que “a competência para processar e julgar a execução da Dívida Ativa da Fazenda Pública exclui a de qualquer outro Juízo, inclusive o da falência, da concordata, da liquidação, da insolvência ou do inventário”.
• no seu art. 16, § 3º, a LEF prevê a possibilidade de exceção de incompetência no procedimento da execução fiscal.

Ocorre que a lei específica não determina qual o juízo competente para processar e julgar a execução fiscal. Ela diz que esse juízo tem uma competência que exclui a de qualquer outro, mas não estabelece qual seria esse juízo com competência excludente.

Assim, restou ao CPC, como norma subsidiária, fixar a competência para o julgamento da execução fiscal. Nesse sentido, o CPC de 1973 já determinava a competência para a execução fiscal no foro de domicílio do réu, sendo que, inexistindo esse domicílio, a competência para a execução fiscal seria do foro da residência do réu ou do foro do lugar onde fosse encontrado esse demandado (art. 578).

Ademais, o antigo CPC também estabelecia que a parte autora da execução fiscal poderia escolher o foro de qualquer um dos devedores ou de qualquer dos domicílios do réu, se houvesse mais de um devedor ou mais de um domicílio do mesmo devedor (art. 578, parágrafo único).

Permitia ainda o CPC/73, no mesmo dispositivo mencionado, que a execução fiscal fosse proposta no foro do lugar em que praticado o ato ou no foro do lugar em ocorreu o fato que deu origem à dívida (em outras palavras, local do fato gerador), ainda que o réu nele não residisse mais, bem como no foro da situação dos bens, quando a dívida tributária decorresse desses bens.

Interpretando as normas do antigo CPC, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), adotando doutrina de renomados processualistas, consolidou entendimento no sentido de que a Fazenda Pública poderia optar pelo ajuizamento da execução fiscal no foro do local onde ocorreu o fato gerador da exação constante da Certidão de Dívida Ativa ou o do domicílio do executado.

Com efeito:

• É cediço em sede doutrinária que: ‘Do que dispõem o art. 578 e seu parágrafo, verifica-se que a competência territorial para a ação de execução fiscal segue ordem de preferência assim estabelecida: a) foro do domicílio do executado; impossibilitada essa hipótese, b) foro da sua residência; e, finalmente, frustrada também essa opção, c) foro do lugar onde o devedor for encontrado (ALCIDES DE MENDONÇA LIMA. Comentários…, cit., p. 199). Em caso de pluralidade de domicílios ou de pluralidade de devedores, dispõe o Fisco da faculdade de ajuizar a ação no foro de qualquer um deles. Por outro lado, como alternativa para todas as opções acima, reserva-se ao Fisco a faculdade de eleger ou o foro do lugar em que se praticou o ato, ou o do lugar em que ocorreu o fato que deu origem à dívida, ou, ainda, o foro da situação dos bens de que a dívida se originou (…) (…)” (REsp nº 1.112.197/SC, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 1º/6/09. Grifo nosso).

A competência no CPC de 2015

Com a vigência do CPC/15, a competência para julgamento da execução fiscal foi parcialmente alterada. O NCPC reduziu as hipóteses de competência para a execução fiscal, ao estabelecer apenas que “A execução fiscal será proposta no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no do lugar onde for encontrado” (art. 46, § 5º, do CPC/15).

Constata-se que o novo CPC manteve uma parte da regra existente sob a égide do CPC/73 (concorrência entre o foro de domicílio do réu, do de sua residência ou do lugar onde for encontrado), porém retirou a possibilidade de a execução fiscal ser ajuizada no foro do lugar em que praticado o ato ou do lugar em ocorreu o fato que deu origem à dívida (em outras palavras, local do fato gerador), ainda que o réu nele não residisse, bem como no foro da situação dos bens, quando a dívida tributária decorresse desses bens.

Com base no NCPC, o STJ passou a entender que existiria uma competência concorrente para o julgamento da execução, sem preferência de competência territorial, entre o foro de domicílio do réu, o de sua residência ou o do lugar onde for encontrado, apenas” (REsp nº 1.893.489/PR, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 23/9/21).

Vários Estados da federação não concordaram com esse entendimento do STJ e propuseram duas ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, objetivando questionar a redação mais enxuta do art. 46, § 5º, do CPC/15, em comparação com o seu equivalente no CPC/73 (art. 578).

Vamos analisar o entendimento do STF nessas ações (ADIs n. 5737/DF e 5492/DF[1]).

A competência para julgamento da execução fiscal na jurisprudência do STF

Inicialmente, deve-se registrar que as mencionadas ações diretas impugnavam outros dispositivos do CPC/15, mas a análise neste singelo texto será restrita à argumentação relacionada ao art. 46, § 5º, do NCPC, por ser o objeto deste estudo somente a competência para a execução fiscal.

Pois bem, num primeiro momento, as referidas ações constitucionais foram julgadas improcedentes pelo relator quanto à competência para a execução fiscal, uma vez que, em síntese, a regra desse dispositivo apenas repete a norma do CPC/1973, em seu núcleo, sendo que, sob a égide do CPC/73, jamais houve alegação de inconstitucionalidade sobre o seu art. 578.

Ademais, o relator inicial, il. Ministro Dias Toffoli, considerou legítima a interpretação segundo a qual o vigente § 5º do art. 46 do CPC/15 exigiria que um ente federativo propusesse sua execução fiscal somente no foro de domicílio ou de residência do réu, além de, alternativamente, no lugar onde fosse encontrado, ainda que isso significasse o ajuizamento da execução fiscal por ente federativo perante o Poder Judiciário de outro ente subnacional, nos casos em que o réu tivesse domicílio fora do Estado autor da execução fiscal.

Isso seria possível, em resumo, ante o caráter de lei nacional do CPC, bem como em função dos princípios do devido processo legal, da igualdade e da paridade de armas, pois o ente estatal teria mais condições para atuar judicialmente fora de sua circunscrição do que o contribuinte brasileiro, em regra hipossuficiente, para defender seus direitos judicialmente longe de seu domicílio.

Ocorre que a maioria do STF não concordou com o entendimento do relator e preferiu seguir a posição do il. Ministro Luís Roberto Barroso, no sentido de merecer o art. 46, § 5º, do NCPC uma interpretação conforme à Constituição, sem permitir que um ente subnacional seja obrigado a ajuizar suas execuções fiscais em foro de outro estado da federação, com base nas seguintes justificativas:

• isso criaria um desequilíbrio federativo e administrativo, pois suas procuradorias de representação judicial não atuam por todo o país e inexiste obrigação constitucional de que os ente regionais estruturem um serviço público fora de seus limites territoriais;
• a Justiça estadual é uma parcela da poder de auto-organização do Estado-membro, sendo violada sua autonomia federativa se a validade de seus atos normativos for submetida ao crivo de magistrados vinculados a outra unidade federativa;
• essa possibilidade prejudicaria a uniformização de precedentes relacionados à interpretação de normas estaduais, mediante o IRDR;
• o ajuizamento de uma execução fiscal perante a Justiça de  estado diverso do exequente prejudicaria o federalismo em relação ao gerenciamento dos precatórios e das requisições de pequeno valor, que representam uma interferência do Judiciário no orçamento público, sendo que o orçamento de um Estado-membro estaria suscetível à autoridade vinculada a outro ente subnacional, com risco de uma pulverização de requisitórios em todo o país e grandes chances de preterição no pagamento por ordem cronológica.
• por fim, a autonomia federativa também sofreria atentado porque estaria dificultada a recuperação de ativos no procedimento de execução fiscal, sendo que o êxito dessas execuções interfere na autonomia financeira do ente subnacional.

Dessa forma, o entendimento predominante do STF consistiu em aproximar a regra do NCPC à regra vigente durante o CPC/73, ao restringir a incidência do art. 46, § 5º, do NCPC, de modo que a execução fiscal será proposta no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no do lugar onde for encontrado desde que esse foro esteja inserido nos limites do território do estado exequente ou seja o local de ocorrência do fato gerador.

Ademais, “É inconstitucional a regra de competência que permita que os entes subnacionais sejam demandados perante qualquer comarca do país, devendo a fixação do foro restringir-se aos seus respectivos limites territoriais”.

A competência para julgamento da execução fiscal: conclusão

Enfim, podemos sintetizar o entendimento atual sobre a competência para a execução fiscal nos seguintes termos: houve uma aproximação ao que vigorava no CPC/73, de maneira que o ente federativo exequente pode ajuizar suas execuções fiscais no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no do lugar onde for encontrado desde que esse foro esteja inserido em seus limites territoriais ou no foro do local de ocorrência do fato gerador.

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[1] ADI 5737, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 25-04-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 26-06-2023 PUBLIC 27-06-2023.

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